I SA/Bd 488/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Szulc Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 września 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia sprawy bez rozpoznania oddala skargę Pismem z dnia [...]. S. P. wniósł o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i FGŚP za poszczególne okresy 2009r., 2010r. i 2011r. Decyzją z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-3, 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1442 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 31 października 2014r. od ww. składek. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że art. 28 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których możliwe jest umorzenie należności składkowych. Zdaniem organu, zebrane w sprawie materiały potwierdzają, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w odniesieniu do skarżącego, a tym samym nie było podstaw do umorzenia zaległości. Od powyższej decyzji skarżący złożył w dniu [...] wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją wydaną w dniu [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 i 4 oraz art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", "pozostawił sprawę bez rozpoznania z powodu niezachowania terminu do wniesienia wniosku." Organ podniósł, że decyzja z dnia 20 stycznia 2015r. została doręczona skarżącemu [...]., zawierała pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin 14-dniowy na złożenie tego wniosku upłynął 6 lutego 2015r. Tym samym doszło do uchybienia terminu do wydania decyzji. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę. Uzasadniając powód uchybienia terminu złożenia wniosku do Prezesa ZUS, skarżący podał, że nie mógł w terminie złożyć tego wniosku, gdyż w tym czasie nie był obecny w Polsce – do kraju wrócił dopiero [...]. Ponadto wskazał, że pragnie wznowić działalność prowadzonego przez siebie Instytutu Wydawniczego "Ś.", a umowę o rozłożeniu na raty realizuje "z nadmiarem", jednakże nie jest w stanie spłacić odsetek. Ich wysokość uniemożliwia mu rozpoczęcie działalności, a tym samym zatrudnienie pracowników. Z uwagi na korzyści płynące dla polskiej gospodarki wynikające z zatrudnienia pracowników, zwrócił się o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprowadzający się - na podstawie art. 1 § 2 p.p.s.a. - do kryterium jej zgodności z prawem, ma istotne znaczenie dla katalogu możliwych rozstrzygnięć sądu, który został wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na decyzję, sąd może ją uchylić w całości albo w części (pkt 1), stwierdzić jej nieważność w całości lub w części (pkt 2) lub też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). W świetle zatem przywołanych przepisów sądy administracyjne co do zasady nie mają uprawnień do załatwienia sprawy administracyjnej, gdyż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego, rozstrzygają organy administracji publicznej. Zgodnie z założeniem przyjętym przez ustawodawcę rolą sądu administracyjnego jest więc wyłącznie zbadanie, czy akt administracyjny lub czynność organu administracji zostały wydane czy też podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, nie zaś rozstrzyganie o uprawnieniach, czy też obowiązkach jednostki. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności uznać należy, że nie narusza ona prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona skargą decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że sprawa nie była przedmiotem ponownego rozpoznania, gdyż właśnie powody natury formalnej stanęły temu na przeszkodzie. Skarżący przyznaje, że do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy faktyczne doszło, ale usprawiedliwia to nieobecnością w Polsce. Przedmiotem zatem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tylko w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny wypowiedzieć się, czy decyzja ta jest zgodna z prawem. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może wypowiadać się co do zasadności decyzji odmawiającej umorzenia odsetek od zaległych składek. Przechodząc do istoty zagadnienia poddanego kontroli sądowej na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy są specyficznym środkiem odwoławczym przewidzianym w procedurze administracyjnej, co polega na możliwości poddania sprawy administracyjnej ponownej weryfikacji merytorycznej w jej całokształcie przez ten sam organ, nieposiadający z reguły organu nadrzędnego ze względu na umiejscowienie na najwyższym szczeblu administracyjnej hierarchii. W myśl art. 83 ust.4 u.s.u.s., od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Na podstawie tego przepisu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie ma również przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydane na podstawie tego przepisu postanowienie kończy postępowanie w sprawie, a zatem jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z tego względu na podstawie art. 83b ust. 1 u.s.u.s., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, organ miał obowiązek wydać decyzję, a nie postanowienie w sprawie uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznanej sprawie organ rozstrzygnął prawidłowo w formie decyzji pozostając w zgodzie z unormowaniem z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Na podstawie art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. (w niniejszej sprawie decyzję, o czym była mowa powyżej), chyba że strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 oraz następnych k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu (wyrok NSA z dnia 21 marca 1997r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004). W wyroku z dnia 15 listopada 1995r., sygn. akt SA/Ka 2111/94 (Lex nr 27060) NSA przyjął natomiast, że: "Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a." i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zob.: wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy postępowanie w sprawie, a zatem jest postanowieniem, o którym mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Wa 2408/06). Sąd w tut. składzie przywołane poglądy podziela. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podać należy, że decyzja z dnia 20 stycznia 2015r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek została doręczona zgodnie z art. 43 k.p.a., dorosłemu domownikowi – D. P. w dniu [...]. (k. 10 akt administracyjnych). Decyzja na ostatniej stronie zawiera pouczenie, że zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych strona może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął z dniem [..].., natomiast skarżący złożył taki wniosek w dniu [..].. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący uchybił terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a równocześnie nie złożył wniosku o przywrócenie tego terminu, wobec czego Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie naruszył prawa nie rozpatrując wniosku merytorycznie. Jak już wcześniej wspomniano organ, do którego należy ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku w postępowaniu wstępnym zbadać, czy został on wniesiony w przewidzianym w ustawie terminie. W przypadku ustalenia, że został wniesiony po terminie obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu (w przedmiotowej sprawie w decyzji). Podkreślić należy, że uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że organ nie może nie uwzględnić faktu uchybienia terminu. Dla skuteczności czynności polegającej na wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konieczne jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Podkreślenia wymaga, że obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne (taką tezę sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 1998r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (zob. teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999r., I SA 330/99 - LEX nr 48749; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999r., I SA 1823/98 - ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998r., OPS 11/98 - ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998r., IV SA 1006/96 - LEX nr 43356; wyrok NSA z 16 lutego 1998r., IV SA 727/96 - LEX nr 43307). Sąd zauważa, że wprawdzie w sentencji decyzji organ użył zwrotu: "o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia z powodu nie zachowania terminu do wniesienia wniosku" (zamiast stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jednakże nie budzi wątpliwości, iż uchybienie terminu stanowiło przeszkodę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Nieprecyzyjne sformułowanie nie jest wadą na tyle istotną, aby skutkowało uwzględnieniem skargi. Skoro skarżący nie dochował terminu przewidzianego do złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art.83b ust.1 u.s.u.s. organ rozpatrujący wniosek zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do jego wniesienia - w szczególności wobec tego, że uchybienie terminu było niewątpliwe, strona nie wnosiła o przywrócenie terminu do czasu wydania zaskarżonej decyzji, a pouczenie zawarte w treści decyzji było prawidłowe (por.: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 lipca 2012r. sygn. akt I SA/Ke 288/12). Jak już wyżej wskazano skarga w swojej argumentacji zawierała zarzuty merytoryczne odnoszące się do decyzji organu I instancji. Tego typu zarzuty nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając skargę na decyzję o uchybieniu terminu, Sąd nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji wydanych wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym, nie może również przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1998r., I SA/Ka 361/97, Lex Nr 34915; wyrok NSA z dnia 17 marca 1992r., SA/Wr 128/92, ONSA 1992/1/24). Ze względu na uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obecnie tut. Sąd nie może skontrolować decyzji z dnia 20 stycznia 2015r. w zakresie zgodności jej z prawem i zasadności argumentacji podniesionej w skardze. Na marginesie tut. Sąd zauważa, że w przypadku, gdy występują nowe okoliczności faktyczne (np. podniesione w skardze, czy też na rozprawie) w stosunku do poprzednio podanych przez stronę we wniosku pierwotnym skierowanym do organu, a dotyczącym umorzenia należności, wówczas nie ma przeszkód, aby ponownie został złożony wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ich umorzenie. W takim przypadku organ obowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie, a skarżącemu będą przysługiwały środki zaskarżenia. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. H. Adamczewska – Wasilewicz M. Łent J. Szulc