I SA/Bd 498/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w A. K, na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. K. z dnia [...] r. nr [..] w sprawie budżetu na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...]r. nr [...] 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na rzecz Rady Miejskiej w A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 3. nakazuje zwrócić Radzie Miejskiej A. K. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 300 (trzysta) zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego Rada Miejska w A. K. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie budżetu na rok 2010. Uchwałą z dnia [...] nr [...] ]Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdziło nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2 – "Wydatki budżetowe", dział 921 "Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego", rozdział 92109 "Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby", § 2480 z uwagi na to, iż podjęta ona została z naruszeniem art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niewystarczające zabezpieczenie w budżecie Gminy Miejskiej A. K. na 2010 r. środków na realizację zadań własnych gminy w zakresie kultury. Kolegium jednocześnie ustaliło w załączniku nr 2 "Wydatki budżetowe" - w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75022 Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu), w § 4300 – zmniejszenie wydatków o kwotę [...] zł; w dziale 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska", rozdziale 90001 "Gospodarka ściekowa i ochrona wód", w § 4010 - zmniejszenie wydatków o kwotę [...] zł; w dziale 921 "Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego", rozdziale 92109 "Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby", w § 2480 - zwiększenie wydatków o kwotę [...] zł. Ponadto Kolegium ustaliło w załączniku nr 7 do powyższej uchwały dotację podmiotową dla Miejskiego Centrum Kultury w A. K., zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało, że pomimo wyznaczenia uchwałą z dnia [...] nr [...] Radzie Miejskiej w A. K. terminu usunięcia nieprawidłowości do dnia 31 marca 2010 r., Rada nie dokonała żadnych zmian w zakresie zwiększenia środków na obowiązkowe zadania własne Gminy w zakresie kultury. W przedmiotowej sprawie, analogicznie do 2009 r., przyznana dotacja dla Miejskiego Centrum Kultury w A. K. została obniżona przez organ stanowiący. Z zaproponowanej przez Burmistrza w projekcie budżetu miasta na 2010 r. dotacji podmiotowej dla Miejskiego Centrum Kultury kwoty [...] zł, Rada Miejska ustaliła dotację w kwocie [...] zł. Zastrzeżenie Kolegium wzbudził fakt, iż w ślad za drastycznym ograniczeniem dotacji dla tej instytucji, w odpowiednim czasie nie podjęto działań zmierzających do zmiany zakresu jej działalności statutowej. Sytuacja ta doprowadziła do powstania na koniec 2009r. w Miejskim Centrum Kultury zobowiązań wymagalnych na kwotę ok. [...] zł, na którą składają się niewypłacone wynagrodzenia pracownikom, zaległe składki ZUS, podatek dochodowy i zobowiązania z tytułu dostawy towarów i usług. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że zaplanowane w budżecie Gminy środki w formie dotacji podmiotowej dla Miejskiego Centrum Kultury nie zabezpieczają w pełni realizacji zadań własnych Gminy w zakresie kultury. Według Regionalnej Izby Obrachunkowej kwota dotacji powinna wynieść [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Miejska w A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] nr [...] w części stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. K. z dnia [...] nr [...] w sprawie budżetu na 2010 r. w zakresie załącznika nr 2 - "Wydatki budżetowe", dział 921 "Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego", rozdział 92109 "Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby", § 2480. Zaskarżonej uchwale Rada zarzuciła naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w A. K podjęta została z naruszeniem prawa, oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) poprzez dokonanie oceny celowości uchwały budżetowej Rady Miejskiej w A. K., mimo że nie dotyczy ona wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień. W uzasadnieniu skargi Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, zgodnie z którym Rada zmniejszając dotację dla instytucji kultury powinna określić, w jakich dziedzinach działalność tą należy ograniczyć dokonując odpowiednich zmian w statucie. Skarżąca podniosła, że Miejskie Centrum Kultury jest przygotowywane do restrukturyzacji i w tym stanie nie może być ustalana nadmierna wysokość dotacji prowadząca do dalszego generowania kosztów. Rada podniosła, że roczną uchwałą budżetową nie obejmuje się całości finansów instytucji kultury, lecz tylko transfery dotacji podmiotowej z budżetu samorządu dla instytucji kultury będących komunalnymi osobami prawnymi. Tak rozumianą odrębność majątku i finansów gwarantuje instytucjom kultury art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organizator zapewnia instytucji kultury jedynie środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Niezasadne jest, zdaniem skarżącej, obciążanie Rady Miasta powstaniem w 2009 r. w Miejskim Centrum Kultury zobowiązań wymagalnych na kwotę około [...] zł za niewypłacone wynagrodzenia pracownikom, zaległe składki ZUS, podatek dochodowy i zobowiązania z tytułu dostaw towarów i usług. Skarżąca podniosła, że w uchwale budżetowej na 2009 r. dotacja dla Miejskiego Centrum Kultury została ustalona na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] Regionalna Izba Obrachunkowa w B. uznała, że uchwała z dnia [...] nr [...] jest zgodna z prawem, gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie budżetu i przepis ten nie zawiera ograniczenia kompetencji rady gminy do kształtowania ostatecznej treści podejmowanej uchwały budżetowej. Regionalna Izba Obrachunkowa wyraziła wówczas pogląd, że przedmiotem jej oceny nie mogą być zatem kwestie dotyczące celowości podjętej uchwały budżetowej. Ocena celowości podjętej uchwały została zakwalifikowana jako bezprawna ingerencja w sferę działalności organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada gminy. Ponadto skarżąca wskazała, że przyznana w uchwale nr [...] dotacja podmiotowa w kwocie [...] zł zapewnia realizację zadań własnych Gminy w zakresie kultury, wykonywanych przez Miejskie Centrum Kultury w A. K. Przyznana kwota jest tym bardziej zasadna, że Miejskie Centrum Kultury jest w trakcie reorganizacji koniecznej ze względu na ograniczenie kosztów niezwiązanych z działalnością kulturalną. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w B. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo Izba podniosła, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej o prowadzeniu reorganizacji Miejskiego Centrum Kultury albowiem rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], uchwała Rady Miejskiej A. K. z dnia [...] nr [...] w sprawie reorganizacji Miejskiego Centrum Kultury w A. K. została uznana za nieważną i reorganizacja nie jest prowadzona. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, Kolegium nie badało celowości uchwały budżetowej Rady Miejskiej A. K. Pismem dnia 29 lipca 2010 r. Miejskie Centrum Kultury w A. K. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Sąd dopuścił Miejskie Centrum Kultury do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 okt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z punktu widzenia jej legalności należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Myśl ta została powtórzona w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. W art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych postanowiono, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację w szczególności zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym ( art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r.). Art. 12 tej ustawy stanowi, że organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Z art. 28 ust. 2 ustawy wynika, że przychodami instytucji kultury są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem zabytków, oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Wysokość rocznej dotacji na działalność instytucji kultury ustala organizator (art. 28 ust. 3). W świetle powyższych przepisów podkreślenia wymaga, że po pierwsze, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym, po drugie, że gmina jako organizator powinna zapewnić instytucji kultury środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu. Bezsprzecznie nie może być takiej sytuacji, w której ze względu na brak środków instytucja kulturalna zaprzestanie swojej działalności. W ocenie Sądu wielkość dotacji dla instytucji kulturalnej zależy przede wszystkim od zakresu i przedmiotu działalności tej instytucji, charakteru świadczonych przez nią usług (czy są to usługi odpłatne, czy też nieodpłatne) oraz kosztów tych usług. Punktem odniesienia dla wyliczenia dotacji dla instytucji kultury powinny być koszty związane z jej działalnością, przy uwzględnieniu możliwości pozyskiwania przychodów własnych. Sprawą organizatora jest stworzenie takiego systemu dotowania instytucji kultury, aby jej bezzwrotne finansowanie nie osłabiało działań zmierzających do pozyskiwania jak największych przychodów własnych i do racjonalizacji kosztów działania. Spór w przedmiotowej sprawie sprawdza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Miejska A. K. mogła udzielić Miejskiemu Centrum Kultury w A. K. dotacji w budżecie na 2010 r. w wysokości [...] zł, tj. w wysokości, która według Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zapewnia w pełni realizacji zadań własnych Gminy w zakresie kultury. W ocenie organu uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie budżetu na rok 2010 r. w części, w której przydzieloną tę dotację narusza art. 216 ust.2 pkt 1 ustawy o finansach publiczny w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przed odniesieniem się do kwestii będącej istotą sporu należy zauważyć, że stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei w art. 91 ust. 5 tej ustawy stanowi się, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1995 r., SA/Łd 2363/94; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06). W świetle tych regulacji w sprawie znajdzie zastosowanie 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie nie można też pominąć art. 77 § 1k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu wskazane przepisy zostały naruszone. Regionalna Izba Obrachunkowa nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dlaczego kwota dotacji powinna wynieść [...] zł. W sprawie dotacji dla Miejskiego Centrum Kultury wskazywane są różne kwoty. Według Rady Miejskiej ta odpowiednia kwota to [...] zł. Burmistrz natomiast w projekcie budżetu zaproponował kwotę [...] zł. Każdy zatem z organów wskazuje inną kwotę, adekwatną - jego zdaniem - do zadań wykonywanych przez MCK. Jeżeli kwota dotacji powinna wynosić – jak twierdzi organ – [...] zł, to należało w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawić przesłanki, które przemawiają za przyjęciem takiej kwoty i przytoczyć argumenty, które wykluczają kwoty proponowane przez pozostałe organy. W przeciwnym razie nie wiadomo na jakiej podstawie Regionalna Izba Obrachunkowa uważa, że kwota [...] zł jest właściwa. Bez uzasadnienia, równie dobrze można utrzymywać, że kwota dotacji powinna wynosić [...] zł. Organ winien wykazać, że wyliczona przez niego wielkość dotacji jest racjonalna, tzn. odpowiada kosztom związanym z zakresem działania instytucji kultury i uwzględnia możliwość osiągania przez tę instytucję przychodów własnych. Brak w uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego jakichkolwiek wywodów w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej. Ponadto organ odniesie się do zarzutów skarżącej związanych z załączonymi do skargi dokumentami: wystąpieniem pokontrolnym z dnia [...] i pismem z dnia [...]. Na podstawie tych pism skarżąca wywodzi, że za 2009 r. Regionalna Izba Obrachunkowa przeprowadziła kontrolę doraźną gospodarki finansowej w Miejskim Centrum Kultury. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] skierowanym do Dyrektora MCK wskazano na naruszenia zasad gospodarki finansowej instytucji kultury poprzez ustalenie planu działalności z deficytem, dopuszczenie do powstania wymagalnych zobowiązań i generowanie kosztów nie mających pokrycia w uzyskiwanych przychodach. Odpowiedzialnością za powstanie w 2009 r. kosztów przewyższających wielkość uzyskanych przychodów obarczono Dyrektora, bowiem to on – zdaniem RIO - odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Burmistrza Miasta A. K., Regionalna Izba Obrachunkowa uznała, że - mimo powstałego deficytu w MCK - uchwała budżetowa na 2009 r. ustalająca dotację dla MCK w kwocie [...] zł jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podnosi się natomiast, że "dotacja dla Miejskiego Centrum Kultury została obniżona przez organ stanowiący już w roku 2009 bez wcześniejszego ograniczenia zakresu działalności statutowej tej instytucji. W roku 2010 wystąpiła sytuacja analogiczna do tej sprzed roku." Dalej stwierdzono, że "zastrzeżenia Kolegium budzi fakt, iż w ślad za drastycznym ograniczeniem dotacji dla tej instytucji, w odpowiednim czasie nie podjęto działań zmierzających do zmiany jej statutowej działalności. Sytuacja ta doprowadziła do powstania na koniec 2009 roku w Miejskim Centrum Kultury zobowiązań wymagalnych na kwotę ok. [...] zł (...)". Ani słowem w uzasadnieniu nie wspomina się, że odpowiedzialność za powstałą w 2009 r. sytuację finansową MCK ponosi Dyrektor tej instytucji. W 2009 r. nie zarzucano Radzie – tak jak to czyni się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym - uchwalenia dotacji w zbyt niskiej kwocie. Działanie Rady w 2009 r. uznano za zgodne z prawem Ta rozbieżność stanowisk Regionalnej Izby Obrachunkowej - zarysowana w skardze - wymaga, w ocenie Sądu, wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę w sprawie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w A. K. z dnia [...] w sprawie budżetu na rok 2010. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, postępowanie w przedmiotowej sprawie jest wolne od opłat sądowych, nakazano zwrot nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Koszty zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej zasądzono w oparciu o art. 205 §2 w zw. z art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.