I SA/Bd 53/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [....] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą umorzenia skarżącej K. Z. należności z tytułu składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2010 r. skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną uniemożliwiającą uregulowanie zobowiązań wobec ZUS. Podała ponadto, że aktualnie jedyne źródło jej dochodu stanowi świadczenie emerytalne, z którego komornik sądowy dokonuje regularnych potrąceń na poczet zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek dokonuje. Organ w decyzji odmawiającej umorzenia należności powołał się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a powołanej ustawy. W dniu 11 października 2010 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podała, że z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie uregulować zobowiązań wobec ZUS. Wyjaśniła, że nie prowadzi z synem A. Z. (chorym na schizofrenię) wspólnego gospodarstwa, bowiem w 2009r. syn zastrzegł sobie pisemnie w Urzędzie Pocztowym, aby renta była doręczana mu do rąk własnych. Wnioskodawczyni podała, że po dokonaniu przez organ egzekucyjny potrąceń z przyznanego świadczenia emerytalnego, na utrzymanie pozostaje jej kwota 459 zł, która jest poniżej minimum socjalnego. Strona wyjaśniła, że powstanie zobowiązań wobec ZUS jest wynikiem współpracy z nieuczciwym kontrahentem. Stwierdziła ponadto, że ze względu na wiek oraz sytuację zdrowotną nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. W dniu 15 października 2010r. strona przedłożyła Orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 28 sierpnia 2010r., na mocy którego postanowiono o zaliczeniu jej do grona osób dotkniętych umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Zaskarżoną decyzją z [...] Zakład utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, niezbędne do zastosowania przepisów umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W kontekście powyższego organ wyjaśnił, iż rozpatrując wniosek pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podał, że aktualnie wobec majątku wnioskodawcy jest prowadzone postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem komornika sądowego. Tym samym nie można stwierdzić, że w sprawie zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności ZUS w postaci całkowitej nieściągalności. W ocenie organu o spełnieniu przesłanki "bezskutecznej egzekucji" można mówić wyłącznie, jeżeli nie ma wątpliwości, że nie zachodzi żadna możliwość zaspokojenia egzekwowanej wierzytelności z jakiejkolwiek części majątku zobowiązanego, a taką pewność daje tylko stosowny akt organu egzekucyjnego. Wskazano, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie egzekucyjne zakończyło się formalnym aktem organu egzekucyjnego, świadczącym o całkowitej nieściągalności zadłużenia. Ponadto organ podkreślił, że posiada zabezpieczenie swoich wierzytelności w postaci wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej ustanowionej na nieruchomości (dom o powierzchni 70 m kw.) stanowiącej własność wnioskodawczyni. W opinii Zakładu okoliczności sprawy nie uzasadniają również umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego istnieje możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji strona aktualnie osiąga stały, miesięczny dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości (po dokonanych potrąceniach) ok. 500 zł netto, natomiast jej syn A. Z. otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości ok. 600 zł netto, co daje łączny dochód w wysokości ok. 1100 zł netto miesięcznie. W ocenie Zakładu bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że świadczenie rentowe jest dostarczane bezpośrednio do rąk A. Z. , co zdaniem strony potwierdza fakt, że syn nie prowadzi wraz z nią gospodarstwa domowego. Syn bowiem, jako osoba dorosła, zamieszkująca wspólnie z wnioskodawczynią powinien ponosić częściowo koszty utrzymania mieszkania i tym samym uzyskiwany przez niego dochód musi być uwzględniony przez Zakład przy dokonywaniu oceny sytuacji finansowej strony. Organ podał, że strona poza zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek posiada zobowiązania z tytułu kredytu bankowego i z pomocą syna dokonuje jego regularnej spłaty. W konsekwencji w ocenie organu składki ubezpieczeniowe potraktowała ona jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym regulowanym dopiero wówczas, gdy pozostały w nadmiarze środki finansowe po uiszczeniu innych należności i zobowiązań. Zdaniem organu osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą powinna tak kształtować strukturę swoich wydatków, aby należności z tytułu składek były regulowane na bieżąco, mimo charakterystycznych (dla każdej działalności gospodarczej) wahań koniunktury. W przeciwnym razie dochodzi do traktowania składek jako dostępnej w każdej chwili formy kredytowania takiej działalności. Zakład podał, że wnioskodawczyni posiada wierzytelności u prywatnego wierzyciela i to w znacznej wysokości ok. 110.000 zł, a aktualnie w tej sprawie toczy się postępowanie przed właściwym sądem. W ocenie organu, w przypadku odzyskania przez stronę swoich należności i przekazania ich do Zakładu, okoliczność ta stwarza realną szansę uregulowania większości zobowiązań wobec ZUS. Tym samym podjęcie w chwili obecnej decyzji o umorzeniu zadłużenia byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Organ zwrócił uwagę na szczególny charakter składek ubezpieczeniowych oraz obowiązki Zakładu mające na celu ich przymusową egzekucję. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że jej wyjątkowo trudna sytuacja materialna i rodzinna stanowi przesłankę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z przyczyn szczególnych. W ocenie skarżącej Zakład dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznając, że w tym przypadku nie stwierdzono zaistnienia okoliczności pozwalających na umorzenie należności. Podała, że ze względu na wiek, niskie dochody oraz wysokość zobowiązań wobec ZUS, nie ma możliwości, aby kiedykolwiek zadłużenie zostało uregulowane. Strona podniosła, że kwota, która pozostaje jej na utrzymanie w wysokości 460 zł w żaden sposób nie daje podstaw do zaspokojenia najbardziej niezbędnych potrzeb. W konsekwencji decyzja organu stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów dotyczących umarzania składek. Zdaniem skarżącej materiał zgromadzony w sprawie nie został wnikliwie rozpatrzony, nie uwzględniono bowiem jej trudnej sytuacji rodzinnej oraz faktu, że zamieszkuje z synem chorym na schizofrenię, od którego nie może oczekiwać żadnej pomocy, a wręcz odwrotnie. Dokonując oceny sytuacji finansowej strony, Zakład nie wziął pod uwagę wszystkich wydatków, które ją obciążają, a związanych m.in. z leczeniem. W opinii strony, Zakład niesłusznie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakt, że posiada ona wierzytelności u prywatnych osób, bowiem ich odzyskanie jest wątpliwe. Niesłusznie również organ powołał się na fakt, iż posiada nieruchomość, która stanowi jedyną możliwość zaspokojenia jej potrzeb mieszkalnych. Strona zarzuciła ponadto, że organ nie dokonał rozważań w świetle art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym organ może umorzyć zaległość w uzasadnionych przypadkach, nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem skarżącej zgromadzony materiał dowodowy świadczy o całkowitej nieściągalności składek, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę wysokość zadłużenia sięgającą prawie 130.000 zł, znikome dochody strony w wysokości brutto 919 zł miesięcznie, jej wiek - 66 lat, stan zdrowia, trudną sytuację rodzinną oraz brak możliwości podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawił okoliczności powstania po stronie skarżącej zaległości z tytułu składek, dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przebieg postępowania egzekucyjnego. Odpierając zarzuty zaprezentowane w skardze podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w Bydgoszczy E.R., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: Inspektora J.M., Ł. L.i D. B. . Również pismo z dnia 5 lipca 2010 r. skierowane do Ka. Z. zostało podpisane przez Ł.L. (k. nr 12 akt adm.) Przez tego samego pracownika zostały podpisane postanowienia z dnia 16 lipca 2010 r. (k. nr 35 akt adm.) i z dnia 26 sierpnia 2010 r. (k. nr 37 akt adm.) Nie budzi zatem wątpliwości, że Ł.L. brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem pierwszej decyzji. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] która została podpisana przez Z-cę Dyrektora Oddziału ZUS w B. – D. J.. Jednakże jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadził także Ł.L., o czym świadczy pismo z dnia 5 listopada 2010 r. zawiadamiające o zakończeniu postępowania z tego wniosku i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (k. 56 akt adm.). Ponadto ten pracownik podpisał także skierowane do wnioskodawczyni postanowienie z dnia 10 listopada 2010 r. (k. nr 58 akt adm.) o nowym terminie załatwienia sprawy. Również na s. 4 zaskarżonej decyzji znajduje się odcisk pieczątki i podpis Ł.L.. W związku z tym, należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (patrz: wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z udziału w postępowaniu zostanie wyłączony ww. pracownik. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a) i c) p.p.s.a. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – zob. wyrok z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 34/11. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H. Adamczewska – Wasilewicz L. Kleczkowski E. Kruppik – Świetlicka