I SA/Bd 531/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Asesor sądowy WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę Strona skarżąca wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie odmowy przyznania jej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę powołała się na podnoszone wcześniej bezsporne okoliczności faktyczne dotyczące złożenia przez jej ojca, Z. S., w dniu 18 lutego 2005r. wniosku o przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Następnie, w związku z przekazaniem na rzecz strony skarżącej gospodarstwa rolnego, E. S. złożyła w dniu 20 grudnia 2005r. wniosek o przyznanie płatności finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W związku z nowelizacją przepisów, strona w dniu 30 sierpnia 2006r. ponownie złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej dołączając do wniosku plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, kopię aktu notarialnego umowy darowizny gospodarstwa rolnego z 26 października 2005r oraz oświadczenie o zobowiązaniu się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Istotą zarzutów strony skarżącej było twierdzenie, że organy niewłaściwie pokierowały przedmiotową sprawą, stwarzając u strony wyobrażenie, że swoimi działaniami kontynuuje ona realizację wniosku złożonego jeszcze przez jej poprzednika. Strona podniosła, że gdyby organ poinformował jej ojca, że niemożliwe jest przejęcie płatności przez stronę, to wówczas niewykluczone, że wstrzymałby się on z przekazaniem gospodarstwa rolnego. Efektem uzyskania błędnych informacji od pracownika Biura Powiatowego o możliwości przejęcia płatności doszło do podjęcia działań, które skutkowały wydaniem niekorzystnych dla strony decyzji. Wyrokiem z dnia 10 października 2007r. sygn. akt I SA/Bd 557/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania przejmującej gospodarstwo rolne, E. S., pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Jednocześnie Sąd, korzystając z możliwości stworzonej przez art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] umarzającą postępowanie w sprawie przekazującego gospodarstwo rolne, Z. S., o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W wyniku złożonej przez organ skargi kasacyjnej, wyrokiem z 10 lipca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 228/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wskazując, że rozpoznając sprawę ze skargi E. S., Sąd I instancji nie był władny do kontrolowania decyzji zapadłej w innej sprawie administracyjnej wszczętej na skutek wniosku innego podmiotu. Uchylając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy finansowej Z. S., Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem naruszył art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie złożonym w sądzie przed rozprawą, strona skarżąca podkreśliła, że podtrzymuje wszystkie swoje dotychczasowe twierdzenia. Wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający o skardze kasacyjnej w tej sprawie i traktuje je jako błędne. Powołała się na wyrok NSA z 17 lipca 2008r wydany w sprawie II GSK 273/08, w którym rozstrzygając sprawę na tle analogicznego stanu faktycznego, Sąd zaprezentował odmienny pogląd i wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu w niniejszej sprawie. Zdaniem strony odmienne rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w obu sprawach naruszają art. 32 Konstytucji RP, sprawiając, ze dwa podmioty w takiej samej sytuacji faktycznej będą miały różne prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma dla sprawy doniosłości prawnej, że takiego samego stanu faktycznego dotyczą inne rozstrzygnięcia, także sądowe, albowiem nie przesądza to o trafności tych innych rozstrzygnięć. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. odmówił E. S. przyznania pomocy finansowej na dostosowanie przekazanego przez Z. S. gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. Stan faktyczny w sprawie nie był sporny i w istotnych dla rozstrzygnięcia okolicznościach sprowadzał się do ustalenia, że: zbywca gospodarstwa rolnego, Z. S., złożył w dniu 18 lutego 2005r. wniosek o przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W dniu 26 października 2005r. aktem notarialnym, Z. S. darował swoje gospodarstwo stronie skarżącej. E. S., złożyła w dniu 20 grudnia 2005r. wniosek o przyznanie płatności finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w związku z powyższym przekazaniem na jej rzecz przedmiotowego gospodarstwa. Z. S. cofnął swój wniosek, w efekcie czego postępowanie to zostało umorzone decyzją z 17 lutego 2006r. E. S. 30 sierpnia 2006r. ponownie złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy podnieść, że dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej zostało wprowadzone w polskim prawodawstwie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W myśl § 3 tego rozporządzenia, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który jest wpisany do ewidencji producentów, prowadzi określoną działalność rolniczą oraz zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie. Stosownie z kolei do § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia, decyzję o przyznaniu płatności przyznaje się na wniosek producenta, który ma obowiązek do tego wniosku dołączyć m.in. plan dostosowania, w którym zawarta być musi informacja opisującą przedsięwzięcie oraz termin jego realizacji (§ 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Maksymalne terminy realizacji określonych przedsięwzięć zostały wprowadzone przepisami rozporządzenia i dla przedsięwzięcia, objętego wnioskiem Z. S. i E. S., termin ten był do dnia 31 grudnia 2007r. (§ 6 ust. 2a rozporządzenia). Płatność wypłaca się w dwóch ratach: pierwszą ratę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1, stała się ostateczna, a drugą ratę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, w którym producent rolny złożył oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji (§ 9 rozporządzenia). W świetle przytoczonych rozwiązań prawnych nie może budzić wątpliwości, że wsparcie finansowe na realizację omawianego działania jest udzielane wówczas, gdy producent rolny zobowiąże się do realizacji określonego przedsięwzięcia, stanowiącego warunek jego przyznania. Komentowane rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem z dnia 01 sierpnia 2006r., które weszło w życie z dniem 09 sierpnia 2006r. Rozporządzenie zmieniające dodało m.in. § 7a stanowiący, że w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten: 1) złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego; 2) będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie oprócz przepisów prawa krajowego, należy mieć również na uwadze stosowne przepisy prawa wspólnotowego. Pomoc finansowa udzielana na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej regulowana jest zarówno przepisami rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmiany i uchylenia niektórych rozporządzeń (Dz.U.UE.L.99.160.80), jak i była normowana w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L.04.153.30). Zgodnie z obowiązującym do dnia 01 stycznia 2007r. art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego, jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. W zacytowanym przepisie prawodawca wspólnotowy posłużył się zwrotem "okresu ważności zobowiązania". Istotnym dla dalszych rozważań jest, zatem ustalenie, kiedy owo zobowiązanie w rozumieniu komentowanego przepisu powstaje. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 wynika, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r.). Składając wniosek o przyznanie wsparcia na realizację jednego z przedsięwzięć określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. wraz z planem dostosowania producent rolny w istocie zgłasza zamiar realizacji takiego przedsięwzięcia. Decyzja o przyznaniu płatności umożliwia mu realizację tego zamiaru z chwilą wypłaty pierwszej raty, stanowiącej zaliczkę na poczet realizacji inwestycji. Przy takim przyjęciu rozumienia zwrotu "okres ważności zobowiązania" użytego w art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, spójna z taką wykładnią jest dalsza część tego przepisu stanowiąca, że jeżeli zobowiązanie nie jest przekazywane beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. Przechodząc na przepisy prawa krajowego zauważyć należy, że omówiony przepis prawa wspólnotowego został doprecyzowany w § 7b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. wprowadzonym rozporządzeniem zmieniającym. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy w okresie od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności do dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten złoży wniosek o przyznanie płatności, która przysługiwała poprzedniemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego, będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego oraz zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności uzyskanej przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli nie zrealizowałby w terminie przedsięwzięcia określonego w planie. Przywołany w przytoczonym przepisie § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia odnosi się do oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Zarówno zatem art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, jak i § 7b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. (wprowadzony rozporządzeniem zmieniającym z dniem 09 sierpnia 2006r.) reguluje kwestię związaną z kontynuacją przedsięwzięcia, a nie kontynuacją postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego o przyznanie wsparcia finansowego. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego ( do 09 sierpnia 2006r) przepisy nie zawierały rozwiązań umożliwiających przejmującemu gospodarstwo rolne ubieganie się o przyznanie płatności w postępowaniu wszczętym z wniosku poprzednika prawnego. Nie istniała możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego. Nowy posiadacz gospodarstwa rolnego mógł złożyć wniosek o przyznanie płatności, ale wniosek ten wszczynał nowe postępowanie niezależnie od tego, czy został złożony wówczas, gdy przed organem toczyła się jeszcze sprawa z wniosku poprzednika, czy też wtedy, gdy sprawa taka była już ostatecznie załatwiona, co do zasady decyzją o umorzeniu postępowania. Z jedynych obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wspólnotowego wynika, że przejęcie przedmiotowej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej po wcześniejszym właścicielu gospodarstwa rolnego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w sprawie pierwotnego wnioskodawcy została wydana decyzja przyznająca pomoc finansową oraz została wypłacona pierwsza rata przyznanego wsparcia. W przedmiotowej sprawie postępowanie z wniosku przekazującego gospodarstwo rolne, Z. S., zostało umorzone, płatność nie została mu przyznana i tym samym nie doszło do wypłacenia pierwszej raty pomocy finansowej. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił przejmującemu gospodarstwo rolne przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Odnosząc się do drugiego wniosku strony skarżącej z dnia 30 sierpnia 2006r. złożonego w związku z nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, należy stwierdzić, że nie mógł on zostać rozpatrzony w trybie powołanych rozporządzeniem zmieniającym przepisów, a także powołanego przez stronę w skardze art. 30 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na zakończenie postępowania w dniu 23 marca 2006r. decyzją umarzającą postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w stosunku do poprzedniego producenta rolnego. Niniejszą decyzją umarzającą zakończyło się postępowanie administracyjne w stosunku do Z. S. Pomoc finansowa zatem nie została przyznana, w konsekwencji czego, nie mogło dojść do przejęcia płatności w zakresie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Z powodu umorzenia przedmiotowego postępowania art. 30 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie mógł znaleźć zastosowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne informowanie strony o możliwości przejęcia pomocy finansowej, należy wskazać, że z naruszeniem zasad wynikających z art. 8 i art. 9 wskazanej ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy na skutek błędnego działania organu strona nie podjęła przysługujących jej środków, które przewidywały przepisy prawa obowiązujące w danym stanie faktycznym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że E. S. nie była stroną w postępowaniu dotyczącym Z. S., gdyż z uwagi na brak stosownych przepisów, strona skarżąca nie miała możliwości "przejęcia" postępowania dotyczącego przyznania pomocy po poprzednim producencie rolnym, co zostało wykazane powyżej. Tym samym, w wiążącym stanie prawnym nie zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej. Nadto stronie skarżącej nie przysługiwały żadne środki prawne w stosunku do postępowania dotyczącego Z. S., które zostało umorzone. Zatem organy pomimo błędnego pouczania strony, nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów. Mając na uwadze powyższe, Sad na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.