I SA/Bd 537/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty T. z dnia [...] r., nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz S. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania I SA/Bd 537/12 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] r. S. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006r. Nr 15, poz. 119) stwierdzający niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Postanowieniem z dnia [...]. S. T. odmówił wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Organ podał, że stosownie do art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) zwanej O.p., w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) dalej u.f.p., zobowiązanie do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu w niniejszej sprawie przedawniło się ostatecznie z upływem 2011r. Natomiast zgodnie z art. 79 § 2 O.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło z końcem 2009r. i dlatego wniosek strony z dnia [...]. organ uznał za spóźniony i odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej k.p.a., w zw. z art. 67 u.f.p. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie. W uzasadnieniu wskazała, że podniesiona przyczyna przedawnienia nie znajduje poparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych i na poparcie przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygnaturze III SA/Lu 361/11. Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego zarówno o charakterze procesowym, jak i materialnym. W ocenie Kolegium, S. T. prawidłowo uznał, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu ulegała przedawnieniu - stosownie do art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. - z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty, czyli w niniejszej sprawie [...]. Dlatego wniosek strony z dnia [...]., zdaniem organu odwoławczego, należało uznać za spóźniony. Kolegium podniosło, że z uwagi na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy O.p. w kwestiach dotyczących prowadzonego postępowania należało zastosować instytucje przewidziane w ogólnej procedurze administracyjnej uregulowanej w przepisach k.p.a. Organ zauważył, że zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił stronie wszczęcia postępowania, gdyż wygasło jej uprawnienie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty co oznacza, że samo postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że faktycznie w k.p.a. nie ma terminu przedawnienia, jednakże jest on zawarty w Ordynacji podatkowej w dziale III, do którego odsyła przepis art. 67 u.f.p. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia S. T. z dnia [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 60 i art. 67 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 i art. 79 § 2 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie na podstawie ww. przepisów nastąpiło przedawnienie prawa do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty; 2. art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie prawo do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty uległo przedawnieniu, co narusza zasadę państwa prawnego konstytuującą zasadę nieretroakcji; 3. art. 74 pkt 3 oraz art. 80 § 1 O.p. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej dotyczący zwrotu nadpłaty winien zostać rozpatrzony w ramach procedury o stwierdzenie nadpłaty, a termin na dokonanie zwrotu już upłynął. W ocenie skarżącej przepisy przejściowe dotyczące u.f.p. zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie zawierają regulacji prawnych, które dopuszczałyby możliwość zastosowania instytucji prawa materialnego, tj. przedawnienia do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie u.f.p., czyli przed dniem 1 stycznia 2010r. Zdaniem strony, organ błędnie odwołał się w zaskarżonym postanowieniu do treści art. 79 § 2 O.p. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2010r. i odniósł jego treść do stanu faktycznego, w którym obowiązek poniesienia opłaty powstał przed tą datą. Skarżąca podniosła, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do stwierdzenia nadpłaty należy bowiem zaliczyć do norm prawa materialnego, które mają zastosowanie do wszystkich tych stanów objętych ich hipotezą, które zachodzą w trakcie ich obowiązywania. W sytuacji zmiany przepisów, zachowania, zdarzenia czy stosunki prawne, które się zakończyły pod rządami dotychczasowej regulacji będą oceniane jedynie w świetle tej regulacji, zaś zachowania, zdarzenia czy stosunki prawne, które się rozpoczęły już po wejściu w życie nowej normy, będą oceniane jedynie w świetle tej nowej regulacji. W związku z powyższym, według skarżącej, w przypadku zmiany przepisów i braku wyraźnych przepisów przejściowych do tej zmiany, stosuje się przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dacie powstania obowiązku lub uzyskania uprawnienia. Powyższe wynika również z zasady stosowania do oceny danego zdarzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum). Zdaniem strony, rozpoznanie niniejszej sprawy w oparciu o przepisy u.f.p. w nawiązaniu do treści art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie powinno uzasadniać wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia z uwagi na fakt, że jest to instytucja prawa materialnego. W tym miejscu skarżąca podkreśliła, że przepisy art. 60 i art. 67 u.f.p. mają charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie powinny zaś naruszać zasady lex retro non agit. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok NSA z dnia 7 października 2010r. o sygn. akt II FSK 884/09 oraz orzecznictwo sądów wojewódzkich. W ocenie skarżącej, 5-Ietni termin przedawnienia odnosi się do tych zdarzeń, które miały miejsce w dniu i po dniu 1 stycznia 2010r., a zatem organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że bieg terminu przedawnienia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty w niniejszej sprawie biegł retroaktywnie od dnia 1 stycznia 2005r. i upłynął przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą, tj. w dniu [...]. Zdaniem strony, organy uznając, że do zdarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.f.p. zastosowanie znajduje art. 79 § 2 O.p. naruszyły zasadę lex retro non agit, która zabrania stosowania przepisów prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, i z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także art. 80 § 1 O.p. w związku z art. 67 u.f.p. Wskazała, że w przypadku terminu nadpłaty powstałej na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zastosowanie znajduje tryb zwrotu nadpłaty, a nie stwierdzenia nadpłaty. W ocenie strony, do jej wniosku powinny znaleźć zastosowanie przepisy ogólne o zwrocie nadpłaty, które nie przewidują szczególnego terminu, w którym wniosek ten winien być złożony. Zgodnie natomiast z treścią art. 79 § 3 O.p. pięcioletni termin przedawnienia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie znajduje zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; aktualna publikacja - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie powinno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Podać należy, że skarżąca wystąpiła o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. W ocenie organu, w sprawie występuje przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z tym zaszły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Na podstawie tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszone jest, że nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/OI 893/11). Dokonując analizy przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć należy, że spór między stronami dotyczy początku terminu, od którego należy liczyć okres, w którym skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, czy jak podnosi strona skarżąca o zwrot nadpłaty. Zdaniem organu, 5–letni termin przedawnienia rozpoczął bieg z dniem 1 stycznia 2005r. W ocenie strony interpretacja zaprezentowana przez organ narusza zasadę lex retro non agit, skoro przepisy weszły w życie dopiero 1 stycznia 2010r., a zatem termin nie mógł rozpocząć biegu przed tą datą. Zdaniem Sądu, sprawa z wniosku S. K. powinna zostać rozstrzygnięta przez organ w formie wydanej decyzji pozytywnej lub negatywnej, w której powinno znaleźć się także odniesienie do terminu, w którym wniosek taki strona jest uprawniona złożyć, a nie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania. Na marginesie podnieść należy, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie może być nadużywana i w konsekwencji prowadzić do ograniczenia praw strony. Zauważyć należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wiąże się z jednoczesnym odstąpieniem od zachowania podstawowych praw, które strona ma zapewnione w toku postępowania np. prawo do czynnego udziału w postępowaniu, do składania wniosków dowodowych, wyjaśnień. W konsekwencji niedopuszczalne jest rozszerzanie stosowania tego przepisu, bowiem mogłoby ono prowadzić do nadużyć ze strony organów otrzymujących żądanie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Sąd wskazuje na zmianę stanu prawnego istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm. dalej O.p.). W tym kontekście wskazać także należy na regulację art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść powołanych regulacji wskazuje, że opłata za kartę pojazdu mieści się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy ją uznać za niepodatkową należność budżetową pobieraną przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Pomocne przy takiej ocenie charakteru opłaty za kartę pojazdu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 30 marca 2011r. w sprawie I OW 7/11. W związku z powyższym organ obowiązany jest mieć na uwadze okoliczność, że wniosek został złożony po wejściu w życie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Tym samym powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 107 § 1 i 3 tejże ustawy. Wejście w życie art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialno-prawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady nie działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Jednocześnie tut. Sąd chciałby wskazać, że odnośnie powyższego zagadnienia podziela pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012r. sygn. akt I SA/Bd 34/12 i z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt I SA/Bd 1082/11. Odnośnie powołania się na rozprawie na regulację art. 165a O.p. tut. Sąd podkreśla, że nie jest ona identyczna w swej treści z art. 61a kpa. Zgodnie z art. 165a § 1 O.p., "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z powyższego wynika, że na gruncie O.p. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z "jakichkolwiek innych przyczyn", natomiast na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn". W konsekwencji stwierdzić należy, że na gruncie Ordynacji podatkowej istnieje znacznie szerszy zakres uprawniający do odmowy wszczęcia postępowania niż przewidziany przepisami k.p.a. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ustawy p.p.s.a.