I SA/Bd 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku K.Z. o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585.), dalej zwaną u.s.u.s. Wyjaśnił, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty oraz kosztów upomnień. Organ podniósł, że na podstawie art. 28 ust 3a ww. ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ podał, że w trakcie postępowania ustalono, że na koncie rozliczeniowym wnioskodawczyni figuruje zadłużenie z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników) w łącznej kwocie 44.132,22 zł w tym na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetki za zwłokę. Zakład podniósł, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 oraz art. 29. W związku z tym, organ stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w sprawie administracyjnej jest bowiem połączeniem wzajemnie uwarunkowanych elementów podmiotowych i przedmiotowych, dlatego też bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. W ocenie organu w niniejszym postępowaniu brak jest przedmiotu, tj. składek, które w myśl powyższych przepisów Zakład mógłby umorzyć. W konsekwencji zasadnie decyzją z dnia 24 września 2010r. umorzono postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 24 września 2010r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 w zw. z art. 28 i art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez nie dopatrzenie się przez Zakład wadliwości orzeczenia utrzymującego w mocy nieprawidłową decyzję, gdy zachodziła podstawa do jej zweryfikowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że ZUS naruszył prawo materialne, tj. art. 30 w związku z art. 28 i art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, zaś Prezes ZUS nie zweryfikował błędnej decyzji. Powołała się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ogranicza stosowanie art. 28 i art. 29 ww. ustawy jedynie do umarzania składek i nie ma zastosowania do umarzania odsetek oraz innych należności ubocznych. W tym kontekście skarżąca przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2683/2007 wskazując, że przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują możliwość umarzania należności z tytułu składek, a więc zarówno składek, jak i należności ubocznych w tym odsetek za zwłokę. Art. 30 stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, a zatem wyłącza umorzenia tylko w odniesieniu do składek, a nie do należności z tytułu składek. Nie zabrania więc umarzania odsetek i innych należności ubocznych. Z kolei sama możliwość umarzania odsetek bez konieczności umarzania należności głównej była wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie sądów administracyjnych i w chwili obecnej nie budzi wątpliwości. Strona skarżąca podkreśliła, że jej zaległość wobec ZUS z tytułu zatrudnienia pracowników nie obejmuje tylko składek, lecz także odsetki w wysokości 18.558 zł naliczone na dzień 30 czerwca 2010 r., które wciąż narastają. Podniosła, że materiał dowodowy świadczy o całkowitej nieściągalności składek. W szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę wysokość zadłużenia sięgającą prawie 90.000 zł, jej znikome dochody w wysokości brutto 919 zł, wiek (66 lat), stan zdrowia i trudną sytuację rodzinną oraz brak możliwości podjęcia pracy. W konsekwencji w jej przypadku nie jest realne wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Wskazała, że po potrąceniu należności przez komornika pozostaje na jej utrzymanie niecałe 460 zł, co pozostawia ją w niedostatku i w konsekwencji powoduje brak ściągalności z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 21 marca 2011r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Podniosła, że sprawa karna przeciwko dłużnikowi nie została jeszcze zakończona, na poparcie załączając kopię pisma Sądu Okręgowego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodna z prawem jest decyzja umarzająca postępowanie wszczęte na wniosek strony skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (za zatrudnionych pracowników). W pierwszej kolejności należy podać, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek została uregulowana m.in. w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 30 tej ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Z kolei na podstawie art. 105 § 1 kpa "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Wyjaśnić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego rodzaju. Przywołany przepis ustanawia ogólną regułę umarzania postępowania administracyjnego dotyczącą działania organu z urzędu. Reguła ta jest związana z bezprzedmiotowością postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (np. ustanie bytu prawnego osoby prawnej) i przedmiotowe (np. zniesienie danej kategorii obowiązków). Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wyd. C.H.BECK W-wa 2006r., s. 486-489). Instytucję umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (M. Jaśkowska, A. Wróbel, LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że we wniosku z dnia 6 kwietnia 2010 r. strona podała, iż wnosi "o umorzenie należności głównej i odsetek za zwłokę opłat ewentualnie odsetek za zwłokę i opłat" (k. nr 11 akt administracyjnych). Z powyższej treści wniosku dość jednoznacznie wynika, że K. Z. domagała się nie tylko umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (na zatrudnionych pracowników), lecz również odsetek za zwłokę i innych "opłat". W związku z powyższą treścią wniosku, niewątpliwie umorzeniu – na podstawie art. 105 § 1 kpa - podlegało postępowanie w części odnoszącej się do żądania umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (za zatrudnionych pracowników), bowiem przywołany wcześniej art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sposób jednoznaczny wyłącza możliwość zastosowania do tych składek instytucji z art. 28 i art. 29. Rozpatrzeniu merytorycznemu natomiast należało poddać wniosek w części odnoszącej się do odsetek i kosztów egzekucyjnych. Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym z treści uregulowań art. 28 ust. 4 i art. 30 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek za zwłokę, czy też kosztów egzekucyjnych. Przepis art. 28 ust. 4 tej ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 07.04.2006 r. (sygn. akt IUK 240/05 opubl. M.P.Pr. 2006/07/389), który stwierdził m.in., iż "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty." Z kolei o tym, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach stanowią przepisy art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. W tym miejscu warto przywołać wyrok z dnia 29 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Dokonane w nim wyłączenie stosowania unormowań obejmujących umarzanie, odraczanie terminu płatności i rozkładanie na raty należności z tytułu składek, dotyczy jedynie składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. Nie można tu w żadnym razie utożsamiać ani zamiennie posługiwać się precyzyjnie wyodrębnionymi pojęciami – składek i należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – z których ostatnie ma strukturę wieloczłonową." Ponadto w wyroku z dnia 21.01.2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 679/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Wskazać należy, że powołany przez organ art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak wcale, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s. umorzenie innych "należności z tytułu składek (por. wyrok z dnia 9 września 2008., sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek)." Sąd w tut. składzie w pełni podziela poglądy w przywołanych wyrokach NSA. Mając na wadze powyższe należy skonstatować, że dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie i przyjęcie założenia o niedopuszczalności umarzania samych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych spowodowało, że organ w ogóle zaniechał dokonania analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia tych należności. Zatem należy uznać, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28, art. 24 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s. , które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 k.p.a. w zw . z art. 123 u.s.u.s., mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do: 1) umorzenia postępowania w części odnoszącej się do wniosku strony skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (za zatrudnionych pracowników); 2) przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w tej części wniosku, która odnosi się do umorzenia samych odsetek i kosztów egzekucyjnych. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H. Adamczewska – Wasilewicz L. Kleczkowski E. Kruppik – Świetlicka