I SA/Bd 605/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2017r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego C. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia [...]. Inne Oddział w B. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek z powodu nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r. poz. 963), dalej: "u.s.u.s." oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła, że w decyzji nie wskazano, z jakich składników majątkowych mogłoby dojść do spłaty zobowiązania. Podniosła, że decyzja ta jest dla niej niekorzystna, a jej sytuacja została źle zinterpretowana. Wskazała, że jej działania prowadzące do powstania długu podyktowane były koniecznością udzielenia pomocy ojcu, który jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Decyzją z dnia [...], Inne Oddział w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono ustawowych przesłanek przemawiających jednoznacznie za możliwością umorzenia należności. Organ zaznaczył, że rozpatrywał sprawę z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz ust. 3a u.s.u.s., gdyż inne przesłanki z art. 28 u.s.u.s. nie zaistniały. W tym zakresie organ podał, że w toku przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego ustalono, że zadłużenie skarżącej objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału Inne w B.. Postępowanie to nie zostało umorzone. Tym samym nie można stwierdzić, że w przypadku strony zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej nieściągalności w formie określonej brzmieniem art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ponadto, dopiero po formalnym zakończeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na rzecz ZUS będzie można stwierdzić, czy faktycznie brak jest majątku pozwalającego na spłatę dochodzonych należności. Do tego czasu trudno stwierdzić, czy faktycznie brak jest majątku, z którego można egzekwować należności. Tym bardziej, że w sprawie ustalono, że zobowiązana uzyskuje stały dochód z tytułu zatrudnienia w postaci wynagrodzenia za pracę, które biorąc pod uwagę jej dążenie do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, może ulec wzrostowi i stworzyć szansę na prowadzenie skutecznej egzekucji. Rozpatrując zaistnienie przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie", organ podał, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą z przerwą do dnia [...]. Obecnie jest zatrudniona na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu z wynagrodzeniem ok. [...] zł brutto, ok. [...] zł netto. Zobowiązana prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strona wykazuje na stałe wydatki związane z utrzymaniem na kwotę [...]zł oraz z leczeniem w kwocie [...]zł. Ponadto z załączonego oświadczenia wynika, że posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu na kwotę [...]zł oraz inne zobowiązania w kwocie [...]zł, które dochodzone są przez komornika sądowego. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że sytuacja finansowa i rodzinna strony nie należy do najlepszych, jednakże biorąc pod uwagę wiek skarżącej oraz posiadane przez nią kwalifikacje zawodowe, istnieją spore szanse na poprawę sytuacji finansowej strony. Organ zaznaczył, że skarżąca dysponuje regularnym dochodem w postaci wynagrodzenia za pracę, którego wysokość kształtuje się na poziomie przekraczającym kwotę minimum socjalnego określonego przez Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego, a której wartość wynosi [...] zł. Na podstawie przeprowadzonej analizy możliwości płatniczych strony ustalono również, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Odnosząc się do konieczności sprawowania opieki nad schorowanym ojcem organ wskazał, że ojciec strony, M. P. został zaliczony przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zakład wskazał, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca strony oraz konieczności sprawowania opieki nad nim, niemniej jednak zaznaczył, że spoczywające na stronie obowiązki nie pozbawiły jej możliwości świadczenia pracy. Nadal bowiem zobowiązana kontynuuje pracę zarobkową, co pozwala uznać, że pomoc udzielana ojcu nie pozbawiła jej możliwości uzyskiwania dochodu na stałe. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdzają jednoznacznie, iż istnieją bezwzględne przesłanki przemawiające za koniecznością umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. Wniosek o umorzenie mógłby być uwzględniony jedynie wówczas, gdyby skarżąca utraciła z powodu choroby całkowicie możliwość osiągania jakichkolwiek dochodów. W ocenie Zakładu, istnieje szansa na przystąpienie przez zobowiązaną do spłaty zadłużenia chociażby w ratach dostosowanych do możliwości finansowych strony. W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie tylko jest niesprawiedliwa, nieetyczna, narusza zasady współżycia społecznego, ale przede wszystkim narusza przepisy prawa. W tym zakresie skarżąca wskazując na treść § 3 rozporządzenia stwierdziła, że wykazała i udowodniła spełnienie tej przesłanki w pełnym zakresie. W ocenie strony, przedstawione przez nią dowody, w tym z dokumentów, jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na spełnienie normatywnych przesłanek do zastosowania ulgi. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ prowadząc postępowanie naruszył także art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Odnosząc się do powstałych zaległości składkowych skarżąca zaznaczyła, że stan zadłużenia powstał nie z jej winy, a jest przede wszystkim związany z obowiązkiem opieki nad starym, schorowanym ojcem. Wskazała, że poszukiwała jakiejkolwiek pracy, starała się zdobywać kwalifikacje zawodowe podnoszące jej atrakcyjność na rynku pracy. Jednakże istniejące zadłużenia: kredytowe, komornicze i składkowe sprawiają, że bez zastosowania ulgi strona nigdy nie "wyzwoli się z pętli zadłużenia". Skarżąca podała, że w tak ciężkiej i przytłaczającej sytuacji znajduję się już od lat, co wpędza ją w depresję. Skarżąca podniosła, że osiągane przez nią dochody w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w fundacji w istocie pozwalają tylko na bieżące, niezwykle skromne, na granicy ubóstwa życie, a brak umorzenia powoduje, że opłacenie należności pozbawiłoby stronę możliwości zaspokojenia nawet i tych niezbędnych, absolutnie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie strony, organ w znacznym stopniu przyczynił się do zwiększenia kwoty zobowiązań poprzez swoje zaniechanie. W tym zakresie skarżąca wskazała, że zaległości zostały naliczone za lata 2011-2013, natomiast całe postępowanie w sprawie zostało wszczęte dopiero pod koniec października 2016r., co znacznie wpłynęło na wysokość naliczonych odsetek za zwłokę. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia należność w całości, jednak organ dysponując szerokim spektrum możliwości w tym zakresie mógłby w najgorszym przypadku zastosować umorzenie całości odsetek za opóźnienie i choć częściowe umorzenie należności głównej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 - t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r. poz. 963), dalej: "u.s.u.s." w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie". Na początek WSA uznał, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy i nie budził wątpliwości Sądu. Poza sporem pozostaje że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą z przerwą do dnia [...]. Aktualnie była zatrudniona na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu z wynagrodzeniem ok. [...] zł brutto, ok. [...] zł netto. Prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wykazała stałe wydatki związane z utrzymaniem na kwotę [...]zł oraz z leczeniem w kwocie [...]zł. Ponadto z załączonego oświadczenia wynika, że posiadała zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu na kwotę [...]zł oraz inne zobowiązania w kwocie [...]zł, które dochodzone są przez komornika sądowego. Odmowa umorzenia dotyczyła kwoty [...]zł. Sporną jest ocena, jaką dokonał ZUS, iż zebrane w sprawie dokumenty nie potwierdzają jednoznacznie, że istnieją bezwzględne przesłanki przemawiające za koniecznością umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. Przy czym należy wskazać, że jest to jedyny wyraz stanowiska organu co do istnienia przesłanek. Nie wiadomo, co oznacza zapis decyzji, że "sytuacja finansowa i rodzinna (skarżącej) nie należy do najlepszych", gdyż nie mieści się w zapisach ustawowych, a potocznie jest bardzo szerokie. Dlatego też, choć nie do końca jasno z decyzji wynika, że dotyczy on zarówno możliwości spłaty jak i możliwości osiągania dochodów (art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.), to Sąd przyjął to stanowisko w obu tych przypadkach, gdyż wyraźne wskazanie czy zdaniem ZUS przesłanki istnieją czy też nie, jest jego obowiązkiem, o czym poniżej. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. WSA wyjaśnia, że z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2015r., II GSK 2222/13). Umorzenie należności z tytułu składek, z uwagi na użyte w art. 28 ust. 1, 2, 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie, że należności "mogą" być umarzane oznacza, że decyzji w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji uznaniowej. Wskazane uznanie administracyjne oznacza, że organ może - ale nie musi - uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są ustawowe przesłanki. W przypadku, gdy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek nie zaistnieją - organ nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Zatem odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2017r., II GSK 345/17). W razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw umorzenia należności składkowych, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie może przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017r., II GSK 5381/16). Jak wcześniej wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy podkreślić, że tak sformułowany zapis oznacza, że "opłacenie" i "pozbawienie" ma miejsce w chwili obecnej dla rozstrzygania. Nie ma zapisu, który wskazywałby na jakiś okres czasu przyszłego, co wiązałoby się ze wskazaniem młodego wieku wnioskodawcy. Przy czym, organ ocenia swobodnie materiał dowodowy na podstawie zasad wiedzy, ale jego wnioski muszą być oparte na logice lub doświadczeniu. W takim wypadku zaprzeczenie, że osoba pozostająca w sytuacji skarżącej, tj. otrzymująca kwotę ok. 1,4 tys. zł miesięcznie, zadłużona, może spłacić ponad 30 tys. zł nie pozbawiając się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest niezgodne z doświadczeniem życiowym. Tym samym w zaskarżonej decyzji błędnie uznano, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak w skazano w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2015r., II GSK 2222/13, co również potwierdza dotychczasową linię orzeczniczą, w tym tut. Sądu, ustalenie czy przesłanki istnieją czy nie leży poza granicami uznania. Taki pogląd przywołuje sam ZUS na początku swej decyzji, jednak ostatecznie nie stosuje się do niego. Zatem Organ źle rozpoznał kwestię istnienia przesłanki, gdyż ta wystąpiła w ustalonym stanie faktycznym. Należy jednak odróżnić tę sytuację od dalszej kwestii, mianowicie decyzji o umorzeniu w ramach uznania, co jest kolejnym etapem. Do tego ZUS nie doszedł i WSA obecnie tego nie oceniał. Jednak należy przypomnieć, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015r., II GSK 1807/14). Ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2009r., II GSK 1045/08). Zatem sprawa wraca do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na zastosowanie się do wymogów prawa, w tym z pominięciem naruszeń jakie opisano w niniejszym wyroku. Jednocześnie w odniesieniu do treści decyzji jaka powiązana została z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., WSA wskazuje, że specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć polega na każdorazowym ustaleniu stanu faktycznego aktualnego na moment rozstrzygnięcia, zatem kontrola zastosowania tego przepisu jest przedwczesna. Jednocześnie należy zauważyć, że ZUS ma obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego jego punktu. Tymczasem w decyzji opisano jedynie sytuację z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Decyzja, w której ZUS nie wyjaśnia dlaczego nie uznaje istnienia przesłanek w odniesieniu do poszczególnych punktów, może zostać uznana za na tyle niejasną, że będzie to stanowić powód do jej uchylenia. Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i nast. L. Kleczkowski H. Adamczewska – Wasilewicz M. Łent