I SA/Bd 671/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 09 listopada 2011 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia [...] r. F. L. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek za pracowników. W uzasadnieniu zobowiązany powołał się na trudną sytuację finansową i zły stan zdrowia. Poinformował, że w 1999 r. jego firmę przejął syndyk masy upadłościowej, zapewniając o uregulowaniu wszelkich zobowiązań wobec ZUS. Skarżący podał, że ma [...] lata, jest osobą schorowaną, pod stałą opieką lekarską ze względu na nowotwór prostaty i pęcherza moczowego oraz cukrzycę. Dodał, że jego trudną sytuację finansową pogarsza fakt dokonywania potrąceń tytułem świadczeń alimentacyjnych dla byłej żony oraz na rzecz komornika. Pochłaniają one blisko połowę emerytury, na życie pozostawiając [...] zł. Z tej kwoty strona dokonuje bieżących opłat, w tym za wynajęcie pokoju – [...] zł, opłaca leki na cukrzycę – [...] zł. Na inne lekarstwa oraz żywność często brakuje funduszy. W związku z ubóstwem, zobowiązany wskazał, że jego stan zdrowia stale się pogarsza. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja do września 1999 r. w kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca do września 1999 r. w kwocie [...] zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od listopada do grudnia 1998 r. w kwocie [...] zł, ubezpieczenie społeczne za pracowników za okres od września do grudnia 1998 r. w kwocie [...] zł, ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do marca 1999 r. oraz od maja do września 1999 r. w kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia do września 1999 r. w kwocie [...] zł. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że jego stan zdrowia i sytuacja finansowa, jak również wiek nie rokują spłaty zobowiązań wobec ZUS. Wskazał, że sytuacja ta pogarsza się z dnia na dzień powodując, iż obecnie znajduje się on na krawędzi nędzy i depresji. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zobowiązany utrzymuje się z emerytury w wysokości brutto [...] zł. Tytułem bieżącego utrzymania ponosi następujące koszty: wynajęcie pokoju – [...] zł, gaz – [...] zł, telefon komórkowy – [...] zł, składka na ZBOWiD – [...] zł (składka roczna wynosi [...] zł). Na zakup leków na cukrzycę przeznacza około [...] zł. Ponadto z emerytury potrącane są zasądzone alimenty na rzecz byłej żony w kwocie [...] zł. Strona nie posiada wartościowych ruchomości, ani żadnych nieruchomości. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Działalność gospodarcza została zlikwidowana, brak jest osób, na które istniała by możliwość przeniesienia odpowiedzialności w myśl przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niemniej prowadzona jest skuteczna egzekucja ze świadczenia emerytalnego, istnieje również możliwość wdrożenia działań egzekucyjnych za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, albowiem na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania, co powoduje brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 4a). Odnosząc się argumentacji zobowiązanego i zaistnienia w sprawie przesłanek umorzenia zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, organ wskazał na możliwość spłaty należności w systemie ratalnym, w ratach nie stanowiących zbytniego obciążenia dla budżetu domowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia lub zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie stanowiska skarżącego w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Za spełnieniem przesłanki określonej w pkt 1 wskazanego przepisu przemawia wysokość dochodów pozostałych po odliczeniu wydatków na opłacenie alimentów wobec żony, kosztów wynajęcia pokoju i mediów, kosztów zakupu lekarstw na cukrzycę oraz kosztów związanych ze spłatą zaległych składek, które nie zapewniają stronie nawet minimum socjalnego określonego w opracowaniach Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych za 2010 r., według których granica minimum socjalnego wynosi 943 zł miesięcznie dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego. Odnosząc się do przesłanki określonej w pkt 3 powołanego przepisu strona podała, że o jej spełnieniu świadczy stan zdrowia. Skarżący podał, że jest osobą przewlekle chorą, leczy się na cukrzycę, jest po trzech operacjach na raka pęcherza moczowego i prostaty. Również z uwagi na podeszły wiek ([...] lata), nie jest w stanie osiągać dodatkowych dochodów. Nie posiada także żadnego majątku, który mógłby przeznaczyć na spłatę należności. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych, skarżący zarzucił wydanej decyzji brak uzasadnienia w zakresie spełnienia przesłanek z powołanego § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podniósł, że organ nie odniósł się do tego, czy w sprawie wystąpił ważny interes strony. Zarzucił, że organ wprawdzie zgromadził materiał dowodowy, jednak jego ocena i podjęte wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do nielogicznych wniosków, oderwanych od obiektywnej wiedzy o świecie. W tym zakresie skarżący podniósł, że organ bezzasadnie twierdzi, iż miesięczny dochód w kwocie [...] zł (faktycznie ZUS wypłaca [...] zł), po odjęciu środków przeznaczonych na alimenty dla byłej żony, koszty utrzymania, koszty leków na cukrzycę, a także kosztów spłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dodatkowo strona podniosła, że organ całkowicie pominął koszty wyżywienia i ubrania, co również doprowadziło do błędnej oceny stanu majątkowego oraz zdolności finansowych skarżącego. Końcowo, skarżący zarzucił, że organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, błędnie powołuje się na instytucję uznania administracyjnego, albowiem wcześniej ustalił na podstawie stanu faktycznego, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawom zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując wniesioną skargę w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii przedawnienia składek. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, tj. 5 lat - obowiązujący do końca 2002 r. i 10 lat – termin obowiązujący od 1 stycznia 2003r., jest ustalenie, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które wygasły. Postępowanie bowiem takie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie należności z tytułu składek dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazuje również składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2425/06). W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy należności z tytułu składek za 1998 r. (wrzesień, listopad, grudzień) i 1999 r.(od stycznia do września). Art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) stanowił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Począwszy od 1 stycznia 1999 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998r. Nr 137, poz. 887; aktualna publikacja - Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Jednakże od 1 stycznia 2003 r. mocą ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) przepisy art. 24 ust. 4-5b ustawy regulujące przedawnienie otrzymały następujące brzmienie: - należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d (art. 24 ust.4); - nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5); - bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a); - bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b). - bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. (art. 24 ust. 5c). Z kolei, z dniem 1 lipca 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.04.121.1264), art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." W tym miejscu należy wskazać, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika jednoznacznie, iż dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (por. wyrok SN z dnia 22 lipca 2009 r., I UK 70/.09; wyrok SN z dnia 23 stycznia 2009 r., I UK 204/08; uchwała SN z dnia 2 lipca 2008 r., II UZP 5/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wniosek dotyczy składek za 1998 r. i 1999 r., a zatem za okresy rozliczeniowe, w stosunku do których na dzień wydania zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] r.) jak i decyzji drugoinstncyjnej ([...] r.), minął 10-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Istotne zatem w sprawie jest ustalenie, kiedy bieg terminu przedawnienia uległ przerwaniu lub zawieszeniu, z dokładnym wskazaniem czynności powodujących te zdarzenia oraz kiedy upływa termin przedawnienia powyższych należności. Powyższe uwagi mają zastosowanie także do składek na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślić należy, że to do organu należy wyjaśnienie kwestii przedawnienia składek. Z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że w stosunku do skarżącego jest prowadzona egzekucja ze świadczenia emerytalnego. Zdarzeń powodujących przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych składek nie można także ustalić na podstawie akt sprawy. Sąd zauważa, że takim zdarzeniem nie może być ogłoszenie upadłości. Z akt sprawy wynika, że ogłoszenie upadłości miało miejsce w dniu [...] r., natomiast postanowienie o umorzeniu tego postępowania zostało wydane w dniu [...] r. W tym czasie przepisy o ubezpieczeniach społecznych nie przewidywały przerwania biegu terminu przedawnienia z powodu upadłości. Taki przepis – art. 24 ust. 5c został wprowadzony do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2003 r. W wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09 NSA stwierdził, że nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia, to jest jego przerwanie i zawieszenie stosuje się do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni kwestię przedawnienia należności i wskaże w uzasadnieniu decyzji zdarzenia, które spowodowały przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia, a także wskaże dokładny termin, kiedy upływa okres przedawnienia dochodzonych należności. Sąd na obecnym etapie nie przesądza, czy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło, czy nie przedawnienie, wskazuje jednak, że zagadnienie to wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.