I SA/Bd 687/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. prowadzi postępowanie egzekucyjne z majątku skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu [...]. przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. obejmujących zobowiązania osoby trzeciej z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2010r., luty 2011r., marzec 2011r., maj 2011r. oraz za miesiące od czerwca 2011r. do listopada 2011r., w łącznej kwocie należności głównej [...] zł. Wnioskiem z dnia [...]. skarżący wystąpił do wierzyciela o umorzenie postępowań egzekucyjnych oraz odstąpienie od prowadzenia dalszych postępowań o pociągnięciu skarżącego do odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania podatkowe spółki "M. ". W piśmie z dnia [...]. wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o rozważenie złożenia przez wierzyciela wniosku do organu egzekucyjnego o umorzenie wszystkich postępowań egzekucyjnych, ewentualnie o zawieszenie postępowań egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...]. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bądź o jego zawieszenie. W złożonym zażaleniu skarżący nie zgodził się z odmową wszczęcia postępowania. Skarżący podał, że żadna z wydanych decyzji nie jest prawomocna, a pomimo tego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, co pozbawia wnioskodawcę obrony swych praw. W ocenie strony, istnieją przesłanki uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (poprzez zawieszenie, a najlepiej jego umorzenie), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia złożonych środków odwoławczych. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał, że skarżący w przedmiotowej sprawie w dniu [...]. złożył wniosek o wystąpienie przez wierzyciela - Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z wnioskiem do organu egzekucyjnego - Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o jego zawieszenie. W ocenie organu, niemożliwym było rozpatrzenie przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. w sposób merytoryczny pisma z dnia [...]., gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniesione podanie. Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") nie przewidują możliwości złożenia wniosku do wierzyciela o skierowanie przez niego do organu egzekucyjnego prośby o umorzenie bądź zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") jest w pełni uzasadnione. Jest to podyktowane ekonomiką postępowania. W przypadku ustalenia, że żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony, bądź też zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu administracyjnego jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bądź zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego, złożony wniosek powinien być potraktowany jako wniosek o podjęcie inicjatywy w ramach uprawnienia, jakie przysługują wierzycielowi. W ocenie skarżącego, organ odmawiając wszczęcia postępowania pozbawił stronę możliwości obrony swoich praw. Skarżący ponownie podkreślił, że żadna z wydanych decyzji nie jest prawomocna, a pomimo tego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącego z tytułu jego odpowiedzialności jako osoby trzeciej za zaległości podatkowe spółki "M." w zakresie podatku od towarów i usług za grudzień 2010 r., luty 2011 r., marzec 2011 r., maj 2011 r. oraz za okres od czerwca 2011 r. do listopada 2011 r. w łącznej kwocie należności głównej [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., skarżący wniósł o "rozważenie złożenie przez wierzyciela wniosku do organu egzekucyjnego o umorzenie wszystkich postępowań egzekucyjnych, ewentualnie o zawieszenie postępowań egzekucyjnych". Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Innymi słowy, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., III UK 16/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18). W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o wystąpienie przez wierzyciela - Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z wnioskiem do organu egzekucyjnego - Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o jego zawieszenie. W świetle powyższych wywodów organ zasadnie uznał, że nie było możliwe rozpatrzenie przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. w sposób merytoryczny powyższego wniosku, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniesione podanie. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują bowiem możliwości złożenia przez zobowiązanego wniosku do wierzyciela o skierowanie przez niego do organu egzekucyjnego wniosku o umorzenie bądź zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie przepisy art. 56 § 1 pkt 4 i art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wskazują, iż jedną z przesłanek zawieszenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego jest żądanie wierzyciela, jednakże wierzyciel musi sam wyrazić wolę wystąpienia z takim żądaniem do organu egzekucyjnego, gdy uzna, iż zaistniały ku temu podstawy. Nie można natomiast żądać od wierzyciela, by taki wniosek skierował do organu egzekucyjnego. Wystąpienie przez wierzyciela z wnioskiem o zawieszenie bądź o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie następuje na wniosek zobowiązanego, lecz jest to samodzielna decyzja wierzyciela. W związku z tym wniosek o wystąpienie przez wierzyciela do organu egzekucyjnego z żądaniem umorzenia, ewentualnie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie może być rozpatrzony merytorycznie, gdyż przepisy u.p.e.a. nie przewidują takiej możliwości. Nie ma żadnej normy prawnej, udzielającej Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w T. kompetencji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skarżący może natomiast złożyć do organu egzekucyjnego - Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. wniosek o zawieszenie bądź o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jeżeli zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych art. 56 § 1 oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. W rezultacie organ zasadnie zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 61a k.p.a. W skardze strona podnosi, że organ pozbawia ją możliwości obrony swoich praw. Uważa, ze organ winien sam siebie pociągnąć do odpowiedzialności za zobowiązania spółki "M.", skoro doprowadził do ich powstania. Twierdzi, że istnieją względy słusznościowe za co najmniej wstrzymaniem postępowań egzekucyjnych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia złożonych środków odwoławczych. Wskazuje, że NSA wstrzymał wykonanie decyzji dotyczącej odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej. Wskazać należy, że powyższe zarzuty są czynione w oderwaniu od obowiązujących regulacji prawnych i nie mogą odnieść skutku. Ze wskazanych wyżej względów brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, w chwili obecnej postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] jest zawieszone z mocy prawa, na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., do czasu wydania ostatecznych postanowień w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, czego potwierdzeniem są wydane w dniach [...] i [...] r. postanowienia o zawieszeniu postępowań egzekucyjnych. Po wydaniu ostatecznych postanowień w przedmiocie zarzutów, postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tych tytułów wykonawczych zostanie zawieszone, na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w związku z postanowieniem NSA z dnia 13 lipca 2018 r., II FSK 1800/18 wstrzymującym wykonanie decyzji w przedmiocie odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za zaległości podatkowe w podatku od towarów i usług. Skarżący twierdzi również, że złożony wniosek powinien być potraktowany jako wniosek o podjęcie inicjatywy w ramach uprawnienia, jakie przysługują wierzycielowi. Należy jednak zauważyć, że skarżący złożył wniosek, który spowodował wszczęcie postępowania, w którym pełnomocnik skarżącego brała udział, np. złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania. W toku tego postępowania pełnomocnik strony nie twierdziła, że wniosek ten został złożony poza postępowaniem administracyjnym, np. w trybie instytucji skarg i wniosków (art. 227-247 k.p.a.). Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z powyższego postanowienia NSA z dnia 13 lipca 2018 r., II FSK 1800/18. Postanowienie to znajduje się w aktach administracyjnych i nie jest podstawą do stwierdzenia, że rozstrzygniecie organu w rozpatrywanej sprawie jest wadliwe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.