II SA/Kr 1095/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 maja 2018 r. nr 360/2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., a także na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. M. w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] a w R. gmina A.. W uzasadnieniu organ podniósł, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a. postepowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przeszkody te mogą mieć również charakter podmiotowy, związany z brakiem interesu prawnego jako przymiotu statuującego daną osobę jako stronę postępowania. Mogą mieć również charakter przedmiotowy. Jedną z takich przyczyn jest tzw. powaga rzeczy osądzonej, czyli uprzednie -rozpatrzenie sprawy w stosownym trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej w sytuacji ponowienia wniosku w tej samej sprawie. Również brak przedmiotu postępowania uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem wstępne czynności weryfikacyjne pozwoliły organowi dojść do przekonania, że brak jest merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania, a de facto w ogóle do jego wszczęcia – należy w trybie art. 61 a K.p.a. odmówić wszczęcia. Wniosek M. M. o "legalizację i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R. gm. A." - dotyczy w istocie wydania aktu administracyjnego określonego art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w odniesieniu do przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pod sygnaturą [...], a więc w odniesieniu do samowolnej budowy budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R.. Postępowanie to obecnie jest w toku i nie zostało dotychczas zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy dana osoba jest stroną postępowania decyduje okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. M. M. w prowadzonym przez PINB w W. pod sygnaturą [...] postępowaniu administracyjnym, posiada przymiot strony, w związku z czym uprawniona jest również do występowania z żądaniem określonym we wniosku z dnia 29 stycznia 2018 r. (uzupełniony za pismem z dnia 14.03.2018 r.). Niemniej wniosek ten dotyczący legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R. gm. A., a więc w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w postaci aktu administracyjnego na mocy art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, nie może zostać rozpatrzony z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Jak wskazano powyżej, jedną z takich przyczyn jest uprzednie rozpatrzenie sprawy w stosownym trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej. W odniesieniu do samowolnej budowy budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadzi już z urzędu pod sygn. [...] stosowne postępowanie administracyjne w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ nadzoru budowanego nie może podejmować odrębnego postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest tożsame z innym postępowaniem w zakresie przedmiotu tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz stanu faktycznego. Bowiem kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie zostałaby wydana w warunkach tzw. powagi rzeczy osądzonej, co z kolei wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. Na to postanowienie zażalenie złożyła M. M. domagając się jego uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postepowania administracyjnego w postaci toczącego się w tej samej sprawie postepowania administracyjnego przed PINB w W. znak [...] Organ wskazał, że w związku z postępowaniem odwoławczym znak [...] od decyzji PINB w W. z dnia 22 marca 2018 r. jaka zapadła w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. zapoznał się z aktami sprawy. Powyższe akta potwierdzają, że z uwagi na fakt prowadzenia postępowania przez organ I instancji w tożsamej sprawie, w dniu wpływu wniosku nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Stanowiłoby to bowiem istotne naruszenie procedury administracyjnej tj. prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. M. zarzucając naruszenie: 1/ art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i odmowe wszczęcia postepowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku; 2/ art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postepowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego; 3/ art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasad działania przez organy administracji publicznej w sposób utrwalający zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenia obowiązku ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy; 4/ art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalającym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie okoliczność, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 §3 K.p.a. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja Kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). Kontroli w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 maja 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w W. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek M. M. w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] a w R. gmina A.. Nie przystępując do dokonania merytorycznej oceny powyższego wniosku organy stwierdziły, że w stosunku do tego obiektu (budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R.) prowadzone jest już przez ten organ postępowanie pod sygnaturą [...], dotyczące legalności czy też braku legalności tego obiektu. Skarżąca ma w tym postępowaniu przymiot strony. Skoro zaś zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie miałoby dotyczyć tego samego obiektu, to zasadnym stała się odmowa wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Przedstawiony wyżej pogląd organów Sąd w składzie niniejszym podziela. Stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięć organów art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stanowiąc w tym drugim przypadku o "innych uzasadnionych przyczynach", prawodawca nie wymienił jako przykładu jakiejkolwiek z nich, zostawiając tym samym uprawnionym podmiotom (organom, sądom) powinność dokonania wykładni w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym jednolicie, że jedną z sytuacji, gdy wymieniona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka jest spełniona jest stan, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne bądź zostało ono już zakończone rozstrzygnięciem (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6.09.2012 r. IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Kielcach z 4.10.2012 r. II SA/Ke 557/12, wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2014 r. VII SA/Wa 141/14). Pogląd tego rodzaju nie budzi wątpliwości także w nauce przedmiotu (P. Przybysz, Komentarz do art. 61a K.p.a., Lex Polonica Perfecta, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego Z. R. Kmiecik, Lex). Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji (do której słusznie doszły orzekające organy), że prowadzone jest postepowanie pod sygn. [...] w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] a w R. gm. A.. Zachodzi tutaj zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, jak też identyczny jest będący podstawą wszystkich wymienionych żądań stan faktyczny oraz niezmieniony stan prawny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze nie można się zgodzić, że organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy do którego odniosły się w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nastąpiła wobec faktu, iż postępowanie w sprawie tożsamej do niej jest już w toku, należy ją ocenić jako zgodną z prawem. Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi należało uznać za zupełnie nieuzasadnione, co skutkowało koniecznością oddalenia tej skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.