I SA/Bd 688/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Skarżący zwrócił się do Inne w trybie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz.1842, ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o COVID-19", z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Inne odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku Skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2020 r. Inne utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu podniósł, że w myśl art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy o COVID-19, płatnik składek, który ubiega się o zwolnienie z opłacenia składek, zobowiązany jest przesyłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ stwierdził, że z uwagi na to, iż Skarżący zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem ubezpieczenia 0590 - Mały ZUS Plus, to był ustawowo zobowiązany do złożenia dokumentu DR2 w marcu 2020 r. Wymagany dokument DR2 Skarżący złożył dopiero [...] lipca 2020 r., dlatego nie był zwolniony z obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres objęty wnioskiem, tj. od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ zauważył, że złożenie nie później niż do [...] czerwca 2020r. ww. dokumentów rozliczeniowych stanowiło warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Jak natomiast wynika z zapisów zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wymagane dokumenty rozliczeniowe DRA Skarżący złożył [...] lipca 2020 r., a więc po obowiązującym terminie. W skardze do tut. Sądu Skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego "odwołania". Zaznaczył, iż był przekonany, że jeżeli złożył deklarację za 01/2020, to nie ma obowiązku składania kolejnych deklaracji pomimo tego, że od [...].02.2020 r. zgłosił się na Mały ZUS Plus. Wyjaśnił, że po informacji z ZUS niezwłocznie uzupełnił wszystkie brakujące dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarżący został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją Inne utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W niniejszej sprawie organ przyjął, że Skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Uznał, że Skarżącemu nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Złożenie deklaracji miało miejsce [...] lipca 2020 r. Podać należy, że art. 31zq ust. 1-4 ustawy o COVID-19 wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 940/20, a który to pogląd tut. Sąd podziela, w art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266, z późn. zm.), dalej jako: u.s.u.s., uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W istocie nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku opłacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie natomiast kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres, nie jest możliwe zwolnienie z opłacenia składek. W powyższym stanie prawnym została wydana zaskarżona decyzja Inne utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W tym względzie należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie tut. Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Olsztynie z [...] marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku do organu doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (wyrok WSA w Olsztynie z [...] marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie przed dniem [...] czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji) i wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jego wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas Skarżący miałby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20). Skierowane natomiast do strony pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowiące zawiadomienie o "zakończeniu postępowania" i możliwości wypowiedzenia się w sprawie zostało skierowane już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i po złożeniu przez Skarżącego brakującej dokumentacji. Przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie było skierowane pismo do Skarżącego. Oczywiście tut. Sąd dostrzega, że w świetle art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl) – ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować – od 4 maja 2020r. – uregulowaną w przywołanym powyżej art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem wskazanych przepisów, organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść Skarżącej, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony. Sąd zawraca uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmują zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji, przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu choćby zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o konieczności informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych. Zdaniem tut. Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu deklaracji w terminie. Sąd ma na uwadze dobro Skarżącego w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. przez organ musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. W związku z tym, organ zastosuje procedurę z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.