I SA/Bd 706/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2018r. sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zryczałtowanej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na której znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Gminy W. na rzecz J.C. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]. Skarżąca zaskarżyła do tut. Sądu uchwałę Rady Gminy Włocławek nr XXIX/223/17 z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. Zdaniem Strony, wskazaną Uchwałą Rada Gminy Włocławek w sposób nieprawidłowy ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku w kwocie 96 zł przy zbiórce i odbieraniu odpadów w sposób selektywny i w kwocie 192 zł, gdy zbiórka i odbiór nie odbywa się w sposób selektywny. Skarżąca podniosła, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie Strony, uznać należy, iż domki letniskowe to domki wykorzystywane do wypoczynku a nie do zamieszkania. Nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe nie są bowiem wykorzystywane do zamieszkiwania, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. Dlatego też są zaliczane do kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Strona zwróciła uwagę, że nowelizacja ustawy wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) daje możliwość ustalenia ryczałtowej stawki opłaty od nieruchomości, na których są domki letniskowe lub od innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (nowo dodany art. 6j ust. 3b), z tym że przepis ten dotyczy nieruchomości, w stosunku do których rada gminy podjęła uchwałę o odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie art. 6c ust. 2. Zgodnie z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w stosunku do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, gmina ma możliwość przejęcia odbierania odpadów komunalnych wytwarzanych na tych nieruchomościach (przy czym może też taką uchwałę podjąć w stosunku do wszystkich lub tylko niektórych kategorii nieruchomości). Ponieważ nieruchomości z domkami letniskowymi i inne wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe zasadniczo stanowią nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, od woli rady gminy zależy objęcie ich zorganizowanym przez gminę systemem odbierania odpadów komunalnych lub nie. Jeżeli rada gminy podejmie na podstawie art. 6c ust. 2 uchwałę obejmującą te nieruchomości - jest obowiązana także uchwalić ryczałtową stawkę opłaty dla takich nieruchomości. W przypadku objęcia przez gminę zorganizowanym przez nią systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości z domkami letniskowymi i innych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przez część roku, na gminie ciąży obowiązek podjęcia uchwały określającej ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym, w ocenie Skarżącej, Rada Gminy Włocławek nie musiała podejmować Uchwały Nr XXIX/222/17. Strona zauważyła, że z uwagi na położenie działki okoliczne lasy zamieszkuje dzika zwierzyna. Pozostawienie worków z nieczystościami skutkuje ich rozerwaniem i rozwlekaniem śmieci przez zwierzęta. Z tych powodów na terenie Gminy nie były pozostawiane śmieci. Strona wskazała również, że kwota stawki ustalonej we wskazanej uchwale pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Wysokość stawek miała odzwierciedlać fakt, ze właściciele domków letniskowych przebywają na ich terenie jedynie przez niewielką część roku czasem tylko kilka dni. Wysokość stawki 96 złotych stanowi zaś iloczyn liczby 12 miesięcy i stawki za selektywne zbieranie i odbiór nieczystości stałych z nieruchomości zamieszkałych (8 złotych). Tym samym właściciele nieruchomości niezamieszkałych płacą dokładnie tyle samo, co właściciele nieruchomości zamieszkałych, którzy przez 365 dni w roku zbierają nieczystości stałe. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu uchwały nie wskazano również, w jaki sposób skalkulowany został ryczałt. W związku z powyższymi zarzutami Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyjęcie stawki ryczałtowej, a nie wielokrotności stawki za odbiór nieczystości stałych z nieruchomości zamieszkałych. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Włocławek Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutu Skarżącej, że wysokość opłaty ryczałtowej została wyliczona wadliwie, a właściciele nieruchomości letniskowych są obciążeni opłatą w zawyżonej wysokości. Wyjaśnił, że stawka opłaty ryczałtowej określona zaskarżoną uchwałą jest ustalana po pierwsze za okres roku, a po drugie od domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Jej wysokość nie zależy ani od ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od okresu tego przebywania. Jest ona uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy. Nie można jej zatem porównywać z opłatami ustalanymi dla nieruchomości zamieszkiwanych stale, jak wskazuje to skarżąca, bowiem wielkość tych opłat uzależniona jest z reguły od określonych czynników (ilość osób, ilość zużytej wody, powierzchnia lokalu). Organ wskazał, że metoda ryczałtowa zakłada uproszczone ustalenie należności z tytułu opłaty, niezwiązane z rzeczywistą ilością śmieci wytwarzanych na danej nieruchomości. Zauważył, że ustawodawca w przypadku nieruchomości rekreacyjnych nakazał oparcie/powiązanie opłaty ze średnią ilością odpadów powstających na tego typu nieruchomościach. Z kolei metodologię ustalenie średniej ilości odpadów na nieruchomościach rekreacyjnych pozostawił gminom. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ryczałtowa stawka opłaty dla w/w nieruchomości stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tego rodzaju nieruchomościach na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników (worków) oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") podlegała uchwała Rady Gminy Włocławek dnia 23 listopada 2017 r. nr XXIX w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości , na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. Art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g) w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedmiotem skargi jest uchwała ustalająca stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Skarżąca pozostając właścicielem domku letniskowego położonego na terenie Gminy jest zatem adresatem praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a u.c.p.g. i jest zobowiązana płacić ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawnie unormowań zaskarżonej uchwały. Posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Kwestionując jej legalność skarżąca wskazała w szczególności, że określona w zaskarżonej uchwale wysokość stawki 96 zł stanowi iloczyn liczby 12 miesięcy i stawki za selektywne zbieranie i odbiór nieczystości stałych z nieruchomości zamieszkałych (8 złotych) , tym samym właściciele nieruchomości niezamieszkałych , płaca dokładnie tyle samo co właściciele nieruchomości zamieszkałych, którzy przez 365 dni w roku zbierają nieczystości stałe. Ponadto w uzasadnieniu uchwały nie wskazano w jaki sposób skalkulowany został ryczałt. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do prawidłowości stosowania art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Przepis ten, w ust. 3b stanowi, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W wyżej wymienionej ustawie nie zdefiniowano pojęcia domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W związku z powyższym pojęciom tym należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Domki letniskowe nie służą do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych, tylko do celów związanych z wypoczynkiem. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują pełnione funkcje (np. ogródki działkowe). Zatem takie nieruchomości nie są wykorzystywane do zamieszkiwania, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. W przypadku objęcia przez gminę zorganizowanym przez nią systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości z domkami letniskowymi i innych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przez część roku, na gminie ciąży obowiązek podjęcia uchwały określającej ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka sytuacja zachodzi w badanej sprawie. Na jej potrzeby wskazać także należy, że opłata ryczałtowa to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń (por. słownik Języka Polskiego PWN). Tak więc ryczałt to sposób płatności, w którym wnosi się zawsze taką samą opłatę, niezależnie od innych czynników. Oznacza to zapłacenie z góry określonej kwoty, lecz zarazem stanowi uproszczoną formę płatności. Powoduje to jednak konieczność przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji takiej opłaty. Zauważyć należy, że przepis art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. obowiązuje od dnia 01 lutego 2015 r., został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 87). W uzasadnieniu do wprowadzonej noweli wskazano, że głównym celem zmian jest dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12. W orzeczeniu tym TK zakwestionował dowolność, jaką dawały gminom przepisy regulujące ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe sprzecznie ze wskazaniem ustawowym. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Tymczasem przyjęte przez Radę Gminy Włocławek stawki opłaty ryczałtowej obliczono w oparciu o nieznane ustawie kryterium – pojemności pojemnika na odpady i ilości miesięcy w roku. Sposób wyliczenia przedstawiony został w odpowiedzi na skargę, bowiem z uzasadnienia uchwały nie wynika w jaki sposób kalkulacji dokonano. Co więcej akta sprawy nie zawierają żadnej analiza systemu gospodarki odpadami na terenie Gminy Włocławek, brak jest wskazania ilości odpadów, jakie powstają na terenie Gminy, brak jest także wskazania ilości odpadów komunalnych powstających właśnie na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe lub nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Wskazany w odpowiedzi na skargę sposób wyliczenia opłaty nie uwzględnia jednoznacznego wymogu ustawowego opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o którym mowa w art. 6j ust. 3b i 3c, aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Celem prawidłowego uregulowania wysokości ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami na tego rodzaju nieruchomościach konieczne jest ustalenie, na reprezentatywnej próbie nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w tym takich na których znajdują się domki letniskowe, ile w rzeczywistości, w sezonie kiedy takie nieruchomości są wykorzystywane, powstaje na nich odpadów. Uzyskane wielkości pozwolą ustalić średnią arytmetyczną ilość odpadków powstających na tego rodzaju nieruchomościach położonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego i wyrazić ją w ilościach pojemników ( "jako iloczyn średniej ilości odpadów...wyrażonej w ilości pojemników" ). Wysokość ryczałtowej stawki opłaty, o której mowa w art.6j ust.3c będzie stanowiła iloczyn ilości pojemników i stawki przyjętej zgodnie z art.6k ust.1 pkt.2 u.c.p.g. W związku z tym należy zwrócić uwagę Rady Gminy Włocławek na rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 roku, w sprawie I SA/Gd 1477/16 ( dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ), w którym sąd ten dokonał oceny legalności uchwały Rady Gminy Stegna w przedmiocie zryczałtowanej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. WSA w Gdańsku oddalił skargę i opisał w rozważaniach w jaki sposób Gmina Stegna ustaliła wysokość ryczałtowej opłaty, uznając ten sposób ustalenia za prawidłowy. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje rozważania WSA w Gdańsku w tym przedmiocie. Reasumując, w tym względzie należy podzielić stanowisko skarżącej kwestionujące sposób ustalenia przez Radę Gminy Włocławek sposobu ustalenia ilości odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wyliczenie w oparciu o które podjęto uchwałę jest nieprawidłowe, a sam akt prawa miejscowego został uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej, co doprowadziło do określenia stawki tej opłaty w sposób zdecydowanie odbiegający od intencji ustawodawcy. Należy również wskazać, co już wyżej podniesiono, że kontrolowana uchwała została podjęta bez przedstawienia w jej uzasadnieniu kalkulacji dotyczących przyjętej stawki opłaty ryczałtowej. Przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. stanowi przy tym istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11). W rozpoznawanej sprawie został naruszony przepis art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić że nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a J. Szulc Z. Pietrasik U. Wiśniewska