I SA/Bd 736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek za okres od stycznia do maja 1999 r. wraz z odsetkami. Uzasadniając wniosek podniósł, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Pobiera jedynie zasiłek okresowy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w kwocie [...] zł. Zaznaczył, że jest osobą rozwiedzioną i nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności za okres od stycznia do maja 1999 r. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Nie zgadzając się z wydaną decyzją skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w rozpatrywanym przypadku zachodzi stan całkowitej nieściągalności, albowiem prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. w stosunku do zobowiązanego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna i należy ją ocenić jako stan ubóstwa. Organ wskazał, że nie neguje, iż skarżący nie jest w stanie podjąć jednorazowej spłaty zadłużenia, jednak zauważył, że strona jest osobą zdolną do pracy, od dnia [...] r. pozostaje zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy i posiadająca status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W ocenie organu, z powyższego wynika, że istnieje szansa na podjęcie przez zobowiązanego zatrudnienia, co umożliwi spłatę zadłużenia chociażby w formie układu ratalnego. Organ zatem korzystając z uznania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze skarżący podniósł, że jego sytuacja materialna nie uległa polepszeniu. Nadal nie pracuje, jest chory, leczy się, gdyż kryzys życiowy przyczynił się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Zaznaczył, że w związku z wieloletnią chorobą zwyrodnienia kręgosłupa nie może podjąć odpowiedzialnej pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawom zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując wniesioną skargę w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii przedawnienia składek. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, tj. 5 lat - obowiązujący do końca 2002 r. i 10 lat – termin obowiązujący od 1 stycznia 2003r., jest ustalenie, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które wygasły. Postępowanie bowiem takie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie należności z tytułu składek unormowane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazuje również składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2425/06). W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do maja 1999 r. Wskazać należy, że począwszy od 1 stycznia 1999 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998r. Nr 137, poz. 887; aktualna publikacja - Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Jednakże od 1 stycznia 2003 r. mocą ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) przepisy art. 24 ust. 4-5b ustawy regulujące przedawnienie otrzymały następujące brzmienie: - należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d (art. 24 ust.4); - nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5); - bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a); - bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b). Z kolei, z dniem 1 lipca 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.04.121.1264), art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." W tym miejscu należy wskazać, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika jednoznacznie, iż dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (por. wyrok SN z dnia 22 lipca 2009 r., I UK 70/09; wyrok SN z dnia 23 stycznia 2009 r., I UK 204/08; uchwała z dnia 2 lipca 2008 r., II UZP 5/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podać, że wniosek dotyczy składek za okres od stycznia do maja 1999r., a zatem za okresy rozliczeniowe, w stosunku do których na dzień wydania zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] r.) jak i decyzji drugoinstncyjnej ([...] r.), minął 10-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Istotne zatem w sprawie jest ustalenie, kiedy bieg terminu przedawnienia uległ przerwaniu lub zawieszeniu, z dokładnym wskazaniem czynności powodujących te zdarzenia oraz wskazanie kiedy upływa termin przedawnienia powyższych należności. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do skarżącego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Z pisma z dnia 21 stycznia 2011 r. (t. I, s. 85 akt administracyjnych) wynika, że tytuły egzekucyjne zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 15 maja 2000 r. Jeżeli doręczenia tych tytułów dotyczą egzekucji składek za okres od stycznia do maja 1999r., to wskazać należy, że składki za ten okres ulegały przedawnieniu w 2009 r. Powyższe uwagi mają zastosowanie także do składek na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślić należy, że Sąd nie może zastępować organu i przesądzać kwestii przedawnienia składek. To organ obowiązany jest odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji i wskazać zdarzenia, które spowodowały przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz wskazać termin, kiedy upływa przedawnienie. Sąd natomiast kontrolując decyzję oceni ustalenia organu w tej materii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście przedłożonego materiału dowodowego. Sąd oczywiście nie przesądza, czy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło, czy nie przedawnienie, wskazuje jednak, że zagadnienie to wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził naruszenia także art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten wyraża zasadę bezstronności i stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, wskazał że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a (por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako sędzią we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] ]r., oprócz podpisu Kierownika Inspektoratu - O. K., znajduje się także m.in. odcisk pieczęci oraz podpis Zastępcy Kierownika Inspektoratu – M. W. Wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja z dnia [...] r. Decyzja ta została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P. Jednakże na decyzji tej znajduje się również m.in. podpis Zastępcy Kierownika Inspektoratu – M. W. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji, tj. M. W. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy powtórnym zatem rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć powyższą osobę. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. M. Łent D. Dudra L. Kleczkowski