I SA/Bd 816/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Szulc sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. F. Sp. z o.o. w B. na decyzję Zarządu Województwa K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa K. z dnia [...] r., nr [...] 2. zasądza od Zarządu Województwa K. na rzecz S. F. Sp. z o.o. w B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji ostatecznej Zarządu Województwa z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r. o odmowie udzielenia ulgi, polegającej na umorzeniu w całości lub ewentualnie w 50% należności w łącznej wysokości [...] zł oraz o odmowie udzielenia ulgi, polegającej na umorzeniu odsetek w wysokości [...] zł z tytułu zwrotu dofinansowania udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], przyznanego na podstawie umowy z dnia [...] r. nr [...]. Skarżąca podała, że Zgromadzenie Wspólników podjęło w dniu [...] r. uchwałę o rozwiązaniu spółki, której bezpośrednim powodem był stan majątkowy wnioskodawcy oraz zobowiązania wnioskodawcy, które wielokrotnie przewyższają wartość jego majątku. Wszczęte postępowanie w sprawie ogłoszenia upadłości zakończyło się umorzeniem z uwagi na brak majątku, który mógłby pozwolić na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. Strona zaznaczyła, iż jedyne realne aktywa – nieruchomość, obciążona jest hipotekami zabezpieczającymi wierzytelności o wartości wielokrotnie wyższej od wartości tej nieruchomości. Aktualnie zatem w majątku wnioskodawcy nie ma żadnych aktywów. Ponadto wnioskodawca zaznaczył, iż nie prowadzi żadnej działalności, ani nie zamierza jej podejmować wobec braku jakiegokolwiek majątku. Reasumując, strona powołała się na zaistnienie przesłanki interesu publicznego do umorzenia przedmiotowej należności wskazując na niemożliwość wyegzekwowania zobowiązania. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r. w sprawie umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powtórzyła swoją argumentację podniesioną we wniosku z dnia [...] r. wskazując, iż ww. wniosek opierał się na zaistnieniu nowych okoliczności związanych z brakiem aktywów u wnioskodawcy, podjęciem uchwały o jego likwidacji i faktycznym zakończeniem działalności. Tym samym stwierdzono brak możliwości zaspokojenia zobowiązania. Ponadto strona ponownie podkreśliła, że w interesie publicznym nie jest utrzymywanie wirtualnych (niemożliwych do wykonania) zobowiązań. Strona powołała się również na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 67d § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej: "O.p.", oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.", wskazując, że faktyczna (a nawet już przypuszczalna) niemożliwość wyegzekwowania zobowiązania stanowi podstawę dla umorzenia należności, nawet z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ analizując przesłanki ważnego interesu podatnika i interesu publicznego uznał, że jednorazowa spłata całej należności spowodowałaby utratę płynności finansowej przedsiębiorstwa i w konsekwencji jego likwidację. Organ w tym zakresie zaznaczył, że decyzją Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie rozłożenia na raty spłaty należności organ postanowił przyznać stronie pomoc de minimis w postaci rozłożenia spłaty należności w łącznej wysokości [...] zł na 16 rat. Organ podejmując ww. decyzję kierował się ważnym interesem publicznym. Odnosząc się do nowych koliczności podniesionych we wniosku, tj. podjęcia uchwały przez zgromadzenie wspólników o rozwiązaniu spółki oraz braku aktywów organ stwierdził, że z przedstawionych we wniosku argumentów nie wynika wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji. Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie ogłoszenia upadłości skarżącej zakończyło się wydaniem przez Sąd Rejonowy w B. w dniu [...] r. postanowienia (sygn. akt [...]) oddalającego wniosek w sprawie ogłoszenia jej upadłości. Możliwość wyegzekwowania zobowiązania zweryfikuje postępowanie egzekucyjne. W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." polegające na braku faktycznego uzasadnienia decyzji oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez niedostateczne osadzenie sprawy w materiale dowodowym. Jednocześnie zarzuciła, iż wydając decyzję organ nie zastosował, ani nie rozważył możliwości zastosowania art. 67d ust. 1 pkt 1 i 3 O.p. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w złożonym wniosku o zmianę decyzji ostatecznej powołała się na zaistnienie nowych okoliczności, związanych z brakiem aktywów w jej majątku, podjęciem uchwały o likwidacji i faktycznym zakończeniem jej działalności. Tym samym wskazała na brak możliwości zaspokojenia zobowiązania (tak dobrowolnie, jak i przymusowo). Jednocześnie podkreśliła, że w interesie publicznym nie jest utrzymywanie wirtualnych (niemożliwych do wykonania) zobowiązań. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. do wniosku odniesiono się wyłącznie na ostatniej stronie w zdaniu, iż "z przedstawionych we wniosku Strony argumentów nie wynika wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji". Zdaniem skarżącej, zdanie to nie wskazuje, aby w ogóle organ rozpoznał merytorycznie zaistnienie okoliczności wskazanych we wniosku. Przytoczone zdanie niczego też nie tłumaczy i nie zawiera realnego uzasadnienia, do którego można byłoby się merytorycznie ustosunkować. Powyższe wskazuje, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, a już z pewnością nie w odniesieniu do podniesionych we wniosku okoliczności nieistnienia majątku, istnienia jedynie długów, nieprowadzeniu żadnej działalności, bezskuteczności prowadzonych egzekucji komorniczych, co wszystko niezaprzeczalnie dowodzi niemożliwości wyegzekwowania zobowiązania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa: 1) odmówił spółce umorzenia w całości, ewentualnie w 50% należności z tytułu zwrotu dofinansowania udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], przyznanego na podstawie umowy z dnia [...] r., 2) odmówił udzielenia ulgi polegającej na umorzeniu odsetek w wysokości [...] zł z tytułu zwrotu dofinansowania udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] przyznanego na podstawie wskazanej umowy. Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej udzielenia ulgi. Wskazała, że wniosek ten znajduje umocowanie w art. 253 i następnych Ordynacji podatkowej, wobec zmiany sytuacji wnioskodawcy w wyniku zaistnienia nowych okoliczności dotyczących jej sytuacji faktycznej i prawnej. Spółka zaznaczyła, że zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej. Zgromadzenie wspólników podjęło w dniu [...] r. uchwałę o rozwiązaniu spółki. Podkreślono, że zobowiązania wnioskodawcy wielokrotnie przewyższają wartość aktywów, co nie pozwala na wygenerowanie jakichkolwiek środków niezbędnych na prowadzeniu działalności. Aktualnie w majątku spółki nie ma żadnych aktywów, które prezentowałyby jakąkolwiek wartość. Wnioskodawca nie prowadzi żadnej działalności, ani nie zamierza jej podejmować. Dalej podniesiono, że wobec spółki wszczęto postępowanie w sprawie ogłoszenia jego upadłości, które zakończyło się umorzeniem z uwagi na brak majątku, który mógłby pozwolić choćby na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Zarząd Województwa w decyzji z dnia [...] r. podtrzymał swoje negatywne rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie nie może być powołany przez stronę art. 253 i następne Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych do spraw należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy (m.in. z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności) i nieuregulowanych powyższą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Tym samym, zdaniem organu, podstawę prawną powinien stanowić art. 155 k.p.a. i w oparciu o ten przepis została wydana decyzja. Postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Podkreślenia wymaga, "(...) że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w związku z tym ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa" (por. K. Celińska-Mysław, Glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111). Z art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, nr 10, poz. 143). Należy zaznaczyć, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki NSA z dnia: 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994, z. 3, poz. 116; 3 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4093/01, LEX nr 151421). W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99, LEX nr 55302; 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99, LEX nr 43956). Należy jednak zauważyć, że wspomniane postępowanie toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt III SA 2512/02, LEX nr 113596). Gdy rozważa się więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 764; J. Zimmermann: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast.; B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX nr 37852). W uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 (Lex nr 528035) NSA, akceptując co do zasady to stanowisko, zauważył, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Natomiast "elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 764). W konsekwencji NSA uznał, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego, zdaniem NSA, możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby ograniczona. Rozpatrując niniejszą sprawę należy także mieć na względzie, że materialnoprawną podstawę decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania stanowiły przepisów Ordynacji podatkowej regulujące kwestie umarzania zobowiązań podatkowych. Podkreślenia wymaga, że na tle tych uregulowań (art. 67a czy art. 67b Ordynacji) w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że wydanie decyzji odmownej w zakresie umorzenia nie stwarza stanu powagi rzeczy osądzonej i w przypadku istotnej zmiany sytuacji wnioskodawcy możliwe jest ponowienie wniosku o przyznanie takiej ulgi, w oparciu o inne, zmienione okoliczności faktyczne (por. B. Dauter (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, stan prawny na 1 czerwca 2015 r., LEX, Komentarz do art. 67a; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1039/11, LEX nr 1341485; wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1158/12, LEX nr 1481419). W świetle powyższych wywodów kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (zarówno z punktu widzenia art. 155 k.p.a., jak i wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej) ma ustalenie, czy zmiana sytuacji majątkowej i finansowej spółki, po wydaniu decyzji z dnia [...] r., jest istotna i uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, co stwarza możliwość wystąpienie z ponownym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zwrotu dofinansowania, czy też jest to zmiana nieistotna, która nie wpływa na tożsamość ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą i umożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu zmiana sytuacji majątkowej i finansowej spółki ma charakter istotny. Zgromadzenie Wspólników podjęło w dniu [...] r. uchwałę o rozwiązaniu spółki. Skarżąca całkowicie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] r. oddalił wniosek spółki o ogłoszenie upadłości, bowiem majątek dłużnika nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. Sąd stwierdził, że wysokość zobowiązań spółki przewyższa wartość jej majątku i spółka jest niewypłacalna. Sąd zauważył też, że w skład czynnego majątku skarżącej wchodzi jedna nieruchomość, jednakże jest ona obciążona hipotekami, których kwota przewyższa wartość nieruchomości. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec spółki z uwagi na bezskuteczności egzekucji. Są to nowe, istotne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny przez organ w pierwotnej decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania i nie wynikały z wniosku o umorzenie należności z dnia [...] r. W rezultacie mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Zatem podstawą rozstrzygnięcia przez organ nie mógł być art. 155 k.p.a. Strona, wskazując na te nowe okoliczności może wystąpić ponownie z wnioskiem o umorzenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. J. Szulc L. Kleczkowski U. Wiśniewska