I SA/Bd 831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatkowego wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz skarżącego T. R. kwotę 100 zł ( sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...]., którym orzeczono przyznać T. R. "A.-T." (skarżący) wynagrodzenie za dozór pojazdu "S. I." nr rej. [...] w okresie od [...]. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie wydanej dnia [...]r. przez Komendę Miejską w O. dyspozycji usunięto z drogi pojazd "S. I.", nr rej. [...], który został umieszczony na prowadzonym przez skarżącego parkingu w O. przy ul. L.[...] Wskutek nieodebrania pojazdu przez właściciela Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. decyzją z dnia [...]. orzekł o przejściu przedmiotowego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W dniu [...]. skarżący złożył do Urzędu Skarbowego w G. fakturę z dnia [...]r. na kwotę [...] zł za parkowanie przedmiotowego samochodu w okresie od [...] wskazując, że należność stanowi iloczyn stawki dobowej w wysokości 15 zł netto i okresu parkowania, tj. 139 dób, wraz z naliczonym 22% podatkiem od towarów i usług. Wynikającą z faktury należność organ likwidacyjny uregulował przelewem w całości. Następnie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011r., I OPS1/10, skarżący pismem z dnia 15 stycznia 2013r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z kolejnym wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie tego pojazdu za okres sześciu miesięcy od dnia usunięcia z drogi. Wskazał, że żądaną kwotę [...] zł obliczył z uwzględnieniem stawek wynikających z obowiązującej w tym okresie uchwały Rady Miasta O. tj. 10,67 zł za dobę parkowania netto i okresu przechowywania pojazdu (182 doby) oraz naliczonym podatkiem od towarów i usług. Żądanie uzasadnił tym, że pojazd przechowywano na parkingu w okresie od dnia [...]., natomiast organ likwidacyjny uregulował należności jedynie za okres od dnia [...] W wyniku rozpatrzenia podania Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia [...]. odmówił przyznania dodatkowego wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu. Wskutek wniesionego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w B.postanowieniem z dnia [...]. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia [...]. przyznał skarżącemu tytułem dodatkowego wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu w okresie sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi, tj. od [...]. kwotę .[...] zł, przyjmując jednolitą stawkę za cały okres dozoru w wysokości 10 zł netto za dobę. Dokonując wyliczenia należności organ przyjął, że łączna wysokość wynagrodzenia za cały okres dozoru pojazdu stanowi iloczyn liczby dni w całym okresie przechowywania (od dnia [...].), tj. 321 dni i stawki dziennej 10 zł netto wynikającej z obowiązującej w tym okresie umowy z dnia [...]. zawartej pomiędzy skarżącym i Prezydentem Miasta O. wraz z naliczonym podatkiem od towarów i usług. Natomiast przyznane wynagrodzenie za żądany okres przechowywania pojazdu sześciu miesięcy od dnia usunięcia z drogi, tj. od [...]. w wysokości [...]zł organ obliczył jako różnicę pomiędzy wynagrodzeniem obliczonym za cały okres dozoru, tj. [...]zł, a zapłaconą wcześniej (dnia [....]r.) kwotą [...] zł wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie od [...] Wskutek wniesionego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że przez cały okres dozoru pojazdu (od dnia [...].) obowiązywała zawarta pomiędzy skarżącym, a Gminą O. umowa z dnia [...]r. Nr [...], w której strony uzgodniły obowiązującą w okresie od [...]. stawkę za parkowanie pojazdów w wysokości ustalonej w uchwale Rady Miasta O. z dnia [...]Nr [...], tj. 10 zł netto za każdą rozpoczęta dobę parkowania. Jak zaznaczył organ, skarżący zawierając powyższą umowę zaakceptował zatem sposób przyznawania wynagrodzenia i zwrotu kosztów za cały okres dozoru, jednoznacznie przyjmując warunki zapłaty należności od dnia przyjęcia do zakończenia wykonywania obowiązków dozorcy. W związku z tym, że wysokość wynagrodzenia za przechowanie została określona w zawartej umowie, przechowawcy należy się wynagrodzenie obliczone według ustalonych w niej stawek. W związku z tym w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania inne metody ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu twierdzenia, że wysokość wynagrodzenia za dozór powinna być ustalona przy zastosowaniu stawek określonych uchwałą rady powiatu, organ odwoławczy wskazał, że adresatami norm zawartych w treści art. 130a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, są: właściciel pojazdu usuniętego i odholowanego na parking, podmiot prowadzący parking strzeżony oraz Rada Powiatu. Przepisy te, jak również podjęte na ich podstawie uchwały nie odnoszą się i nie wiążą organów likwidacyjnych w przedmiocie ustalania wysokości wynagrodzenia i kosztów dozoru pojazdu, który na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym przeszedł na własność Skarbu Państwa. Wobec tego opłaty te nie mają więc zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przywołanej ustawy. Odnosząc się natomiast do argumentów zażalenia dotyczących treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r., I OPS 1/10, zauważyć należy, że istotę rozstrzyganych przez Sąd wątpliwości stanowiło zagadnienie, czy Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty wyżej wymienionych należności także za okres poprzedzający, gdy nie był jeszcze właścicielem pojazdu z mocy prawa, w sytuacji gdy właściciel nie odebrał pojazdu. W uchwale tej, jak zaznaczył organ, NSA nie rozważał natomiast zagadnienia sposobu ustalania przez organ likwidacyjny wynagrodzenia dozorcy i kosztów dozoru pojazdów, które na przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. do uregulowania należności za przechowywanie pojazdu w kwocie [...] zł brutto, zgodnie z żądaniem wniosku z dnia [...]r. według stawki 10,67 zł za każdą rozpoczętą dobę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 836 Kodeksu cywilnego, art. 7 i art. 87 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, postanowień uchwały Sądu Najwyższego w sprawie CZP 47/07 z 18 czerwca 2007r. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 1/10 z dnia 29 listopad 2010r., art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wykraczanie poza obowiązujące przepisy, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepowiadomienie strony o czynnościach organu, art. 61 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuzyskanie zgody na rozszerzenie żądania wniosku. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że organy prawidłowo przyjęły sposób przyznania wynagrodzenia za przechowywanie przedmiotowego pojazdu, jednakże tylko w zakresie źródła stawki za dobę przechowywania pojazdu na parkingu, a nie w zakresie jej wysokości. Strona podała, że przed dniem przyjęcia przedmiotowego pojazdu na parking w dniu 30 września 2006 r., Rada Miasta O. zmieniła uchwałę nr LXVI/983/02 , która utraciła swą moc wiążącą w dniu 24 listopada 2005r. i od dnia 24 listopada 2005r. zaczęła obowiązywać uchwała Rady Miasta O. nr L/680/05 z dnia 26 października 2005r. w której stawka za każdą rozpoczętą dobę przechowywanie pojazdu do 2,5 t. wynosiła 10,67 zł netto. Ponadto zdaniem strony organ wykroczył poza żądanie wniosku z dnia 15 stycznia 2013r. samowolnie je rozszerzając o okres po przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za który uregulował już należność w 2007r., akceptując zaproponowaną przeze stronę stawkę za każdą rozpoczętą dobę pojazdu w wysokości 15 zł netto. Skarżący zarzucił, że organ samowolnie rozszerzając żądne wniosku o okres już uregulowany, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, w której wymagany jest wniosek. W tym przypadku, w jego ocenie, organ ma obowiązek uzyskać na to zgodę strony. Skarżący zaznaczył, że takiej zgody nigdy nie wyraził, zatem powinien postępowanie w danym zakresie umorzyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że skarżący, prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą "A. – T.", wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z wnioskiem o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu "S. I." za okres sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi, tj. od dnia [...] r. w kwocie [...] zł (brutto), przyjmując stawki wynikające z uchwały nr L/680/05 Rady Miasta O. z dnia 26 października 2005 r. tj. 10,67 zł za każdą dobę przechowywania pojazdu. Spór między stronami dotyczy wysokości tego wynagrodzenia, bowiem według organów egzekucyjnych kwota wynagrodzenia została przez stronę zawyżona. Rozstrzygając przedmiotową kwestię w pierwszej kolejności, należy podnieść, że błędne jest odwoływanie się do treści art. 836 kodeksu cywilnego. Regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są właśnie jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeśli więc zadanie z zakresu administracji publicznej jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym (por. uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010r., I OPS 1/10), co wyklucza możliwość powoływania się na przepisy kodeksu cywilnego regulującego sferę stosunków cywilnoprawnych pod tym oczywiście warunkiem, że właściwe przepisy nie zawierają stosownego odesłania do kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2219/12). Jak słusznie wskazał organ, zagadnienie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Wykładnia tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w przypadku wykazania poniesienia tych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Ponadto z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko wskazuje konkretne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjne powinny być stawki przyjęte przez Radę Miasta O., na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Sądu podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia. Nie oznacza to jednak dowolności organu. Przyznając zwrot wydatków oraz wynagrodzenie organ musi wykazać w jaki sposób kwoty te zostały wyliczone, co umożliwia ich weryfikację. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia 17 maja 2013 r. (k. 26 akt administracyjnych) wezwał stronę do sporządzenia i przesłania szczegółowej kalkulacji poniesionych wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu oraz przedstawienia stosownych dokumentów (informacji) w tym zakresie. W odpowiedzi ma to pismo wskazano, iż należności zostały wyliczone na podstawie uchwały nr L/680/05 Rady Miasta O. z dnia 26 października 2005 r. (k. 28 akt administracyjnych). Poza powołaniem się na stawki wynikające z powyższej uchwały, strona nie wskazała żadnych dokumentów potwierdzających poniesione wydatki związane z dozorem, ani nie wykazała, że rzeczywisty koszt poniesionych wydatków odpowiada stawkom wynikającym ze wskazanych uchwał. W rezultacie, organ do wyliczenia należności przypadającej skarżącej przyjął stawkę 10 zł netto za jedną dobę przechowywania. Stawka ta wynika z umowy nr 2 zawartej pomiędzy Gmina O. a skarżącym w dniu [...] r. (k. 39 akt administracyjnych). Umowa ta została zawarta na okres od [...]. Sąd zgadza się ze stroną skarżącą, iż z § 10 ust. 5 tej umowy wynika, że opłaty za parkowanie mogą ulec zmianie w przypadku zmiany uchwały Rady Miasta O., jednakże z akt sprawy nie wynika, aby strony w zakresie wynagrodzenie dokonały zmiany umowy. Zgodnie zaś z § 17 powyższej umowy wszelkie zmiany jej treści mogły być dokonywane jedynie za zgoda obu stron w formie aneksów. Ponadto, organ administracji nie jest związany stawkami ustalonymi przez radę miasta, natomiast mogą stanowić one jeden z elementów pomocnych przy ustaleniu kwoty za dozór pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., I OSK 494/10; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12). Przyjęcie w powyższej umowie stawki 10 zł za jedną dobę przechowania pojazdu świadczy o tym, iż kwota ta w pełni pokrywa zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór za okres od dnia [...] r. Strona nie wskazuje, aby faktycznie poniesione wydatki w okresie, za który domaga się zwrotu należności były wyższe. Trzeba też zauważyć, że stawka przyjęta przez organ za jedną dobę przechowywania pojazdu (10 zł netto) nie różni się zbytnio od stawki wskazywanej przez skarżącego (10,67 zł netto). Strona zarzuca także organowi naruszenie uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010r., I OPS 1/10. Zdaniem Sądu uchwały tej nie można w całości odnieść do rozpatrywanej sprawy. Zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów nie odnosiło się do kwestii ustalenia wysokości wynagrodzenia, bowiem dotyczyło, co do zasady, przyznania na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście wskazać też należy na ten fragment uzasadnienia, w którym NSA wyjaśnia, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. W rezultacie, w ocenie Sądu, ustalenie przez organ, że stawka za okres od dnia [...] r., wynosi 10 zł za jedną dobę przechowywania pojazdu jest prawidłowa. Podkreślenia wymaga, że powyższą stawkę organ odwoławczy uznał za obowiązująca nie tylko w okresie, za który strona domagała się we wniosku z dnia [...] r. zwrotu należności, lecz również w okresie od dnia [...] r. W tym względzie zauważyć należy, że w dniu [...] r. skarżący przesłał do Urzędu Skarbowego fakturę z dnia [...]r., nr [...] r. na kwotę [...] zł za parkowanie powyższego pojazdu w okresie od dnia [...]r. do dnia [...] r. Z faktury tej wynika, że stawka za jedną dobę wynosiła 15 zł netto. Wynikającą z tej faktury należność organ uregulował w dniu [...] r. W zaskarżonym postanowieniu organ przyjął, że za cały okres przechowywania pojazdu , tj. od dnia [...] r. stawka powinna wynosić 10 zł za każdą dobę. W konsekwencji, wynagrodzenie za ten okres powinno wynosić [...] zł. Ponieważ wcześniej została skarżącemu wypłacona kwota [...] zł, to według organu za okres od dnia [...] r. skarżącemu należy się tylko kwota [...] zł. Ze stanowiskiem organu trudno się zgodzić, z kilku względów. Po pierwsze, nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie określenia skarżącemu wysokości wynagrodzenia za okres od dnia [...] r. Wniosek skarżącego z dnia [...] r. o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu dotyczył okresu od dnia [...]r. i tego też okresu dotyczy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., co jednoznacznie wynika z jego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy powiadomić osoby będące stronami w sprawie. Mimo braku takiego zawiadomienia i wszczęcia postępowania organ zmienił wysokość wcześniej przyznanego stronie wynagrodzenia. Po drugie, skarżący nie miał możliwości wyjaśnienia, czy przyjęta przez niego stawka 15 zł za jedną dobę przechowywania pojazdu jest prawidłowa. Organ nie zwracał się do strony o przedstawienie w tym względzie kalkulacji poniesionych wydatków. Pismo skarżącego z dnia [...]. (k. 28 akt administracyjnych), w którym złożył on na wezwanie organu wyjaśnienia co do sposobu ustalenia wynagrodzenia dotyczyło okresu od dnia [...] r. W powyższym zakresie organ nie przeprowadził więc niezbędnego postępowania dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Po trzecie, organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] r. nie wskazał żadnego przepisu, na podstawie którego dokonał korekty wypłaconego stronie prawie sześć lat temu wynagrodzenia, i uwzględnił je przy wyliczeniu wynagrodzenia za okres od dnia [...] r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Po czwarte, nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania do organów państwa jest sytuacja, gdy organ najpierw nie weryfikuje w żaden sposób wypłaconego stronie wynagrodzenia, a następnie po wielu latach uznając jego wielkość za zbyt wysoką zmienia je w postępowaniu dotyczącym zupełnie innego okresu, nie wskazując przy tym żadnego przepisu, któryby go do tej zmiany upoważniał. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O zwrocie kosztów sądowych postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. H. Adamczewska-Wasilewicz T. Liwacz L. Kleczkowski