I SA/Bd 884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Referent- stażysta Aleksandra Pietruczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz Prezydenta G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia [...]. orzekł, na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619) – dalej jako: "u.p.e.a.", o nieprzystąpieniu do egzekucji administracyjnej na podstawie przesłanych tytułów wykonawczych wystawionych w dniu [...]. przez wierzyciela – Prezydenta G. obejmujących zobowiązanie z tytułu zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych za okres od 1 do 31 sierpnia 2008r. W ocenie organu egzekucyjnego obowiązek, którego dotyczą tytuły wykonawcze, nie podlega egzekucji administracyjnej, albowiem ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) - dalej: "ustawa alimentacyjna" nie przewidywała egzekwowania nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów kodeksu postępowania cywilnego. We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu wierzyciel wskazał, że powołany przez organ egzekucyjny przepis dotyczy egzekucji przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu, a nie zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych, czego dotyczyły tytuły wykonawcze. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że mająca w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie przewidywała trybu egzekwowania nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tryb dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w drodze egzekucji administracyjnej wprowadzono dopiero mocą art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2015r. poz. 859), który to przepis, z uwagi na okres dochodzonych należności w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. W związku z tym, w ocenie organu, objęty skierowanym do egzekucji administracyjnej obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do powołanego w zażaleniu art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, organ uznał, że zawarte w tym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o świadczeniach rodzinnych stosuje się tylko do kwestii weryfikacji dochodu rodziny, a nie do wszystkich zagadnień dotyczących zaliczki alimentacyjnej. Takie odpowiednie stosowanie powołanej ustawy uzasadnia okoliczność, że w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w ogóle nie zawarto unormowań dotyczących zasad weryfikacji dochodu rodziny, od którego przysługuje zaliczka alimentacyjna oraz wysokości zaliczki, natomiast w rozdziale czwartym ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo unormowano zasady weryfikacji świadczeń rodzinnych. Organ zauważył, że wprawdzie na podstawie art. 30 ust.7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych nienależnie pobrane świadczenia podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej art. 30 ust. 2 tej ustawy zawiera zamknięty katalog świadczeń, do których odnosi się powołany przepis i nie obejmuje on należności z tytułu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że powołany w zaskarżonym postanowieniu art. 13 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie odnosi się do spraw dotyczących nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, jednak uchybienie to nie może stanowić zarzutu wobec zaskarżonego postanowienia, skutkującego jego uchyleniem, bowiem przepis ten powołano w celu wykazania, iż ustawa nie przewiduje egzekwowania nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jedynie określa, że postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie: - art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie i w rezultacie nieprzystąpienie do egzekucji administracyjnej na podstawie przesłanych przez wierzyciela tytułów wykonawczych, - art. 30 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że brak jest podstawy prawnej do egzekwowania nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że art. 13 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikom alimentacyjnym, nie zaś spraw o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne. Jednocześnie w art. 15 powołanej ustawy przewidziano obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki. Skarżący podkreślił, że brak jest przepisu przewidującego egzekwowanie tego obowiązku w trybie kodeksu postępowania cywilnego, stąd należy uznać, iż nie było wolą ustawodawcy poddanie egzekucji nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych przepisom tego kodeksu. Zdaniem strony, skoro obowiązek zwrotu nienależnie pobranej zaliczki nie podlega egzekucji według przepisów kodeksu postępowania cywilnego, to należy uznać, że podlega egzekucji administracyjnej. Innego bowiem trybu egzekucji poza dwoma wymienionymi nie ma. Ponadto skarżący zauważył, że - jakkolwiek ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie przewidywała wprost egzekwowania nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - to jednak zawierała przepis art. 18 ust. 2 nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów o świadczeniach rodzinnych, w których taki tryb został przewidziany. Skarżący nie zgodził się z organem drugiej instancji co do zakresu odesłania z art. 18 ust. 2 przedmiotowej ustawy, mianowicie, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o świadczeniach rodzinnych odnosi się tylko do kwestii weryfikacji dochodu rodziny, a nie do wszystkich zagadnień dotyczących zaliczki alimentacyjnej. Taka interpretacja byłaby właściwa, gdyby przepis ten stanowił, że w zakresie nieuregulowanym przepisem art. 18 ust. 1 stosuje się odpowiednio wskazane przepisy. Tymczasem przepis zawiera sformułowanie: "w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie", a więc lege non distinguente, obejmuje wszystkie sprawy nieuregulowane w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i w sprawach tych nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej, odpowiednie stosowanie przepisów o świadczeniach rodzinnych uzasadnia okoliczność, że ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie zawiera szeregu unormowań, w tym dotyczących weryfikacji dochodu rodziny, od którego przysługuje zaliczka alimentacyjna oraz wysokości zaliczki, ale także m. in. unormowań dotyczących definicji rodziny, okresu zasiłkowego oraz nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej i trybu jej zwrotu. Skarżący, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że jeżeli pobrano nienależnie zaliczkę alimentacyjną, to stosownie do art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. istnieje obowiązek jej zwrotu. Ponieważ przepisy powołanej wyżej ustawy nie precyzują samych zasad zwrotu nienależnie pobranej zaliczki, to w tym zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 30 ust. 3-9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak określonym zakresie kognicji tut. Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonego postanowienia pozwalała na przyjęcie, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, stąd skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór w sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zasadne jest stanowisko organu o braku podstaw do dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej należności z tytułu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wobec tego, iż przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawione przez Prezydenta G. dotyczyły zwrotu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych za miesiąc sierpień 2008r. prawidłowo, w ocenie Sądu, organy obu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wprawdzie powyższa ustawa jest aktem już nieobowiązującym, bo z dniem 1 października 2008r. na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U z 2009r. Nr 1, poz.7 ze zm.) utraciła moc, to w niniejszym postępowaniu jej przepisy znalazły zastosowanie w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. art. 42 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do art. 42 ust. 2 ww. ustawy sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach. W tej sytuacji sporne zagadnienie należy rozstrzygnąć na gruncie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Podać należy, że przepisy tej ustawy wprost nie regulowały zagadnienia egzekucji zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Podnieść należy, że organ właściwy dla wierzyciela czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej wydawał decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki (art. 10 ust. 5 ustawy alimentacyjnej). W art. 15 postanowiono, że osoba, która pobrała zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Przy czym przyznawanie i wypłata zaliczek jest zadaniem administracji rządowej zleconym gminie (art. 17 ust. 1). Nie budzi także wątpliwości, że o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki organ orzekał w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 620/10). Niewątpliwie zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej jest sprawą administracyjną. Jednakże w przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy mieć na uwadze regulacje art. 18 ustawy alimentacyjnej. I tak na podstawie art. 18 ust. 1 kwota, o której mowa w art. 7 ust. 2, oraz wysokość zaliczki podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin. Datę pierwszej weryfikacji ustala się na dzień 1 września 2006r. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2 tej ustawy: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)." Na tle przywołanych regulacji powstaje pytanie, czy art. 18 ust. 2, który odsyła do przepisów o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć jako odesłanie wyłącznie w zakresie weryfikacji dochodu rodziny, jak rozumie to organ, czy do wszystkich przepisów dotyczących zagadnień nieuregulowanych w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005r. w tym do kwestii egzekucji, jak podnosi Prezydent. Zdaniem tut. Sądu w pełni na aprobatę zasługuje stanowisko strony skarżącej. Zauważyć należy, że w art. 18 ust. 2 ustawy nie stwierdzono, że w zakresie "nieuregulowanym w ust. 1" mają odpowiednie zastosowanie przepisy o świadczeniach rodzinnych, lecz ustawodawca postanowił, że te ostatnio wymienione przepisy mają zastosowanie "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie." Z powyższego wynika, że nie tylko do weryfikacji dochodu mają zastosowanie przepisy o świadczeniach rodzinnych, lecz do wszystkich pozostałych zagadnień, w zakresie których brak regulacji w całej ustawie alimentacyjnej, a nie tylko w art. 18 ust. 1. Zauważyć też należy, że ustawodawca odesłał w art. 18 ust. 2 ustawy alimentacyjnej nie tylko do przepisów o świadczeniach rodzinnych, ale również do kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby przepisy tego kodeksu miały zastosowanie tylko do weryfikacji dochodu, a nie do np. całego procesu przyznawania i orzekania o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 2007r. – LEX V.176 ). Nie budzi żadnych wątpliwości tut. Sądu, że art. 18 ust. 2 ustawy alimentacyjnej należy odnieść do wszystkich zagadnień w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, a nie wyłącznie do zagadnienia nieuregulowanego w art. 18 ust. 1, bowiem przesądza o tym zwrot: "w niniejszej ustawie". W konsekwencji w związku z art. 18 ust. 2 ustawy alimentacyjnej ma odpowiednie zastosowanie art. 30 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego "Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Zdaniem tut. Sądu właściwym trybem do egzekucji zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej jest postępowanie egzekucyjne w administracji. Oczywistym jest, że w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wymieniony zwrot ww. zaliczki, bowiem jej przepisy mają odpowiednie zastosowanie do spraw nieuregulowanych w ustawie alimentacyjnej (zob.: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 286/08 oraz wyrok WSA z dnia 8 listopada 2007r. sygn. akt IV SA/Po 547/07). Błędne jest również powoływanie się w argumentacji przez organ na art. 13 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, na podstawie którego "Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3-6." Podkreślić należy, że powyższy przepis odnosi się wyłącznie do postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu, a nie przeciwko osobie, która pobrała nienależnie zaliczkę, a którą może być np. osoba uznana za "uprawnioną" w rozumieniu ustawy alimentacyjnej. Podać należy, że w słowniczku tej ustawy podano definicję dłużnika alimentacyjnego stanowiąc, iż oznacza to osobę zobowiązaną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja jest bezskuteczna (art. 2 pkt 2). Trudno w tej definicji doszukiwać się osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Wręcz przeciwnie osobą, która nienależnie pobrała to świadczenie nigdy nie jest dłużnik alimentacyjny. Skoro art. 13 ust. 1 ustawy alimentacyjnej wyraźnie i jednoznacznie stanowi o stosowaniu przepisów egzekucyjnych z kodeksu postępowania cywilnego do postępowania prowadzonego "przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu", to brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do innych podmiotów wymienionych w tej ustawie. Co więcej można wręcz stwierdzić, że brak jednoznacznej regulacji w art. 13 ustawy alimentacyjnej, iż w stosunku do dłużnika alimentacyjnego mają zastosowanie przepisy egzekucyjne z kpc, mogłoby stworzyć wątpliwości, który tryb egzekucyjny należy zastosować, skoro została wydana decyzja administracyjne o przyznaniu zaliczki. W tej sytuacji brak jest podstaw, aby poprzez art. 13 ustawy prowadzić postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego w trybie kpc wobec osoby innej niż dłużnik alimentacyjny. Powyższe koreluje z regulacją art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Podsumowując stwierdzić należy, iż organ nieprawidłowo przyjął, że niedopuszczalny jest tryb egzekwowania nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie obecnie ten tryb ustawodawca wprowadził z dniem 1 października 2008r. do ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jednakże to nie oznacza, że poprzednio ten samy tryb nie był uprawniony. Zasadnym zatem jest zarzut skarżącego, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zdaniem Sądu, odesłanie do przepisów o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy jedynie kwestii weryfikacji, o której mowa w ust. 1 artykułu 18, lecz wszelkich kwestii dotyczących zaliczki alimentacyjnej. Zaistniała przesłanka do zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności przepisów o świadczeniu nienależnym w myśl art. 30 ust. 7. Wobec powyższego organy nieprawidłowo ustaliły, że zgodnie z art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązek wynikający z tytułów wykonawczych przesłanych przez Prezydenta G., nie podlega egzekucji administracyjnej, tym samym niezasadnym było nieprzystąpienie do egzekucji administracyjnej na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych. Z przyczyn podanych wyżej tut. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. akt I SA/Go 907/10. Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, uznając że zaskarżone postanowienie narusza także art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a., orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. L. Kleczkowski H. Adamczewska – Wasilewicz E. Kruppik – Świetlicka