I SA/Bd 90/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wójcik (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2026r. sprawy ze sprzeciwu A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2026 r. nr SKO.4121.3.2026 w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla decyzję w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz A. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r. Prezydent M. B. stwierdził wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] września 2025 r. nr [...] wydanego przez Prezydenta M. B. dla A. D. (dalej także Skarżąca, Strona) na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2025 r. do Prezydenta wpłynęła informacja z Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (MKRPA), że przeprowadzono dwukrotnie oględziny budynku zlokalizowanego w pobliżu ul. [...] w B. i w trakcie czynności stwierdzono, że w budynku tym funkcjonuje Klub O. P., którego działalność odbywa się pod patronatem Stowarzyszenia [...]. W tym samym budynku w dniu [...] sierpnia 2025 r. przeprowadzono oględziny w związku z ubieganiem się przez Skarżącą o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Do informacji dołączono fotografię i protokół z dnia [...] sierpnia 2025 r. wraz z fotografiami sporządzonymi w październiku 2025 r. potwierdzającymi zmianę rodzaju działalności punktu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z powodu likwidacji oraz zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży. Skarżąca nie zgodziła się z przyczyną wszczęcia postępowania, gdyż punkt nie został zlikwidowany i nie zmienił również formy prowadzenia działalności. Podkreśliła, że pod adresem [...] istnieją dwa pawilony na jednej działce, które są od siebie oddalone o 2,5m. Mniejszy z pawilonów, został przez M. D. użyczony Stowarzyszeniu [...] w B. do czego miał prawo. W drugim jest prowadzona czynna działalność gospodarcza, na dowód czego Skarżąca wskazała znajdujące się w aktach zdjęcia z dostawy towaru. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił powyższych wyjaśnień Skarżącej, ponieważ postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczyło punktu – z szyldem nad wejściem do budynku "[...]" i reklamą piwa marki [...] (obok budynku) – zlokalizowanego w pawilonie od ul. [...] w B.. Wyjaśnił, że dostarczona przez Skarżącą dokumentacja w szczególności zaświadczenie o numerze porządkowym wymienia budynki oznaczone jako [...] wraz z załącznikiem graficznym na odwrocie tego dokumentu, decyzja sanitarna zatwierdzająca m.in. sklep rybny oraz fotografie sporządzone przez MKRPA dotyczą pawilonu oznaczonego numerem 1A, tj. pawilonu od strony ulicy [...]. Podkreślił, że załącznik graficzny na odwrocie zaświadczenia w sposób wyraźny i jednoznaczny pokazuje lokalizację tegoż pawilonu. Wyrys uwzględnia całą nieruchomość, pawilony i oznaczenie numerów porządkowych – kwadraty w kolorze niebieskim (z podkreśleniem w kolorze czerwonym), cyfrą i literą w kolorze białym. Załączona fotografia do protokołu MKRPA z oględzin placówki, na której widać samochód sporządzona została w dniu oględzin [...] sierpnia 2025 r., a nie jak wskazuje Skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. dot. "czynnej działalności" i dostawy towaru. Prezydent podkreślił, że pawilon - punkt, na który zostało wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych - to budynek, na którym widnieje reklama piwa marki [...] (bok budynku) oraz szyld nad wejściem do sklepu z napisem "[...]" (przód budynku). Wyjaśnił, że na aktualnych zdjęciach wyraźnie widać zmiany w postaci zaklejenia szyldu z napisem "[...]" oraz umieszczenia tabliczki nad drzwiami wejściowymi z napisem "[...]-Klub O. P., ul. [...] [...] B.. [...]" (nad wejściem do budynku) oraz dwie małe tabliczki zamieszczone w oknie budynku z napisem m.in. [...]". Zdaniem organu jest to ten sam budynek – pawilon. Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że w placówce przy ul. [...] w B. zmieniono rodzaj działalności, a tym samym nastąpiła likwidacja punktu sprzedaży. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej także SKO, Kolegium, organ) decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że w niniejszej sprawie należy ustalić na podstawie ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie stosownych rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku, a także na podstawie decyzji i wyjaśnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. czy Skarżąca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, gdyż jest to jeden z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, określonym w art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r., poz. 2151) – dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości". Stanął na stanowisku, że jeżeli zostanie ustalone, że Skarżąca wykonywała lub nadal wykonuje działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem w innym miejscu sprzedaży niż objęte zezwoleniem, (innym budynku), to wówczas zajdzie podstawa do cofnięcia zezwolenia w trybie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, bowiem w takim wypadku zezwolenie nie wygasa, ponieważ w istocie nie dochodzi do likwidacji punktu sprzedaży, względnie do zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży, o czym stanowi art. 18 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezspornym było, że na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] znajdują się dwa budynki (według zawiadomienia Prezydenta M. B. o ustaleniu numeru porządkowego budynku z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] budynki te oznaczone zostały numerami porządkowymi 1C i 1a). Za sporne uznał natomiast to, którego z ww. budynków dotyczy wydane Skarżącej przez Prezydenta M. B. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w którym z nich Skarżąca prowadzi działalność polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem organu odwoławczego, powyższych kwestii organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący. Ponadto organ zwrócił uwagę, że sytuacją, o której mowa w art. 18 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wystąpi, jeżeli Skarżąca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem w budynku, którego zezwolenie dotyczy, a następnie ten punkt sprzedaży zlikwidowała, czyli zaprzestała prowadzenia działalności w zakresie objętym zezwoleniem, względnie zmieniła rodzaj działalności tego punktu sprzedaży. Z kolei, naruszenie warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, będzie miało miejsce wówczas, gdy Skarżąca wykonywała bądź nadal wykonuje działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem w innym miejscu, niż wymienione w zezwoleniu (w innym punkcie sprzedaży). Organ podkreślił, że skutki prawne tych sytuacji są odmienne. W pierwszej z nich zezwolenie wygasa z mocy prawa, co następnie stwierdza w formie decyzji organ zezwalający, zaś w drugiej sytuacji organ zezwalający cofa zezwolenie. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że Skarżąca od początku prowadzi działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem wyłącznie w miejscu sprzedaży wymienionym w zezwoleniu, postępowanie w niniejszej sprawie podlegać będzie umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) – dalej: "k.p.a." – przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów. Ponadto naruszył art. 8 § 1 k.p.a. przez działanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniło wymagań określonych w tym przepisie. Kolegium uznało ponadto, że Prezydent M. B. przedwcześnie zastosował art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdzając wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez dostatecznego wykazania, że zaszły okoliczności określone w dyspozycji art. 18 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. że Skarżąca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem w budynku, którego zezwolenie dotyczy, a następnie ten punkt sprzedaży zlikwidowała, czyli zaprzestała prowadzenia działalności w zakresie objętym zezwoleniem, względnie zmieniła rodzaj działalności tego punktu sprzedaży. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca złożyła sprzeciw do Sądu, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o wydanie orzeczenia reformatoryjnego polegającego na uchyleniu decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. i umorzeniu postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wydania orzeczenia reformatoryjnego, polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy i stan faktyczny były w pełni wyjaśnione i wskazywały jednoznacznie na bezprzedmiotowość postępowania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niepełną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie znaczenia zaświadczenia. Prezydenta M. B. z dnia [...] grudnia 2025 r., nr [...], które jednoznacznie potwierdza istnienie dwóch odrębnych pawilonów pod adresem [...] w B., oddalonych od siebie o 2,5 m i posiadających odrębną numerację 1A i 1C, oraz przez niewłaściwą ocenę wyjaśnień Strony z dnia [...] grudnia 2025 r. i pozostałych dowodów wskazujących na brak likwidacji punktu sprzedaży, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stan faktyczny wymaga dalszego wyjaśnienia, podczas gdy wszystkie istotne okoliczności były już ustalone. 3) naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. - przez działanie w sposób podważający zaufanie Strony do organów państwa, skutkujące przewlekłością postępowania oraz wielokrotnym przekazywaniem sprawy między instancjami, pomimo że sprawa była wystarczająco wyjaśniona do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co narusza zasadę szybkości postępowania oraz zasadę posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ odwoławczy, dysponując pełnym materiałem dowodowym, nie wydał orzeczenia reformatoryjnego, a także poprzez brak szczegółowej analizy wniosków dowodowych Strony i złożonych przez nią dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej, w tym zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2025 r., wyjaśnień z dnia [...] grudnia 2025 r. oraz pisma z dnia [...] grudnia 2025 r., co uniemożliwia Stronie kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Ponadto, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 18 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędne przyjęcie, że stan faktyczny sprawy wymaga dalszego wyjaśnienia w zakresie likwidacji punktu sprzedaży lub zmiany rodzaju działalności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wykluczał zaistnienie przesłanek wygaśnięcia zezwolenia, gdyż punkt sprzedaży objęty zezwoleniem nr [...] nie został zlikwidowany ani nie zmienił charakteru swojej działalności, a działalność gospodarcza w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych była kontynuowana w pawilonie, w którym Skarżąca prowadzi działalność. 2) naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. - przez akceptację błędnego zastosowania przez organ pierwszej instancji instytucji stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw faktycznych i prawnych, a postępowanie powinno było zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co organ odwoławczy powinien był stwierdzić w orzeczeniu reformatoryjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – dalej: "p.p.s.a." – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, w którym uwzględniono sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy z tym, że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a., a oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdził, że narusza ona prawo. Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy zaniechał wydania orzeczenia reformatoryjnego, polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy i stan faktyczny były w pełni wyjaśnione i wskazywały jednoznacznie na bezprzedmiotowość postępowania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Z kolei organ odwoławczy stoi na stanowisku, że decyzja Prezydenta M. B. narusza przepisy postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a jej uzasadnienie nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie ustalił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia więc tylko, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Z przytoczonych regulacji wynika, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Sprzeciw od decyzji uchylającej w drugiej instancji zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a więc od decyzji ostatecznej, niezawierającej jednak merytorycznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, jest szczególnym środkiem zaskarżenia, inicjuje bowiem kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 781). Skoro więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi odstępstwo od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, niedopuszczalna staje się wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, "(...) aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie". Skarżąca ubiegała się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych stosownie do brzmienia art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W tym celu przedłożyła: 1) decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zatwierdzającą sklep rybny przy ulicy [...] w B. i decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie rozszerzenia działalności w sklepie rybnym w zakresie sprzedaży artykułów spożywczych w oryginalnych opakowaniach producenta oraz napojów alkoholowych w tym piwa, potwierdzonych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną na dzień [...] lipca 2025 r. za zgodność z oryginałem oraz opatrzonych klauzulą "Niniejsza decyzja jest obowiązująca", 2) kserokopię odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...]) kserokopię zaświadczenia o numerze porządkowym budynku wydanym przez Prezydenta M. B. z dnia [...] sierpnia 2025 r., na którego odwrocie znalazł się dokładny rzut m.in. budynków, ulic, pawilonów i numerów porządkowych budynków oznaczonych kwadratem w kolorze niebieskim (z podkreśleniem w kolorze czerwonym), cyfrą i literą w kolorze białym - w tym pawilonu o numerze 1a przy ul. [...], 4) umowę użyczenia dla Skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej, a ponadto opłatę skarbową za potwierdzenie zgodności dokumentów z oryginałem oraz pełnomocnictwo dla małżonka Skarżącej. W dniu [...] września 2025 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wydała pozytywną opinię w stosunku do placówki zlokalizowanej przy ulicy [...] w B.. Do postanowienia ww. komisja przesłała protokół z dnia [...] sierpnia 2025 r. z pomiaru odległości placówki do obiektu zastrzeżonego uchwałą Rady M. B., tj. kościoła, fotografie pawilonu - punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych oraz mapę z zaznaczeniem sposobu dokonania pomiaru od wejścia do placówki do granicy obiektu - kościoła. Załączone zdjęcie przedstawia samochód dostawczy budynek, na którym widnieje reklama piwa marki C. (bok budynku) oraz szyld nad wejściem do sklepu z napisem "[...]" (przód budynku). Na tej podstawie decyzją z dnia [...] września 2025 r. Prezydent M. B. zezwolił Skarżącej na wnioskowaną sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Następnie w dniu [...] listopada 2025 r. do Prezydenta M. B. wpłynęła informacja z Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, że przeprowadzono dwukrotnie oględziny budynku zlokalizowanego w pobliżu ul. [...] w B.. Stwierdzono, że funkcjonuje w nim Klub O. P., którego działalność odbywa się pod patronatem Stowarzyszenia [...]. W tym samym budynku w dniu [...] sierpnia 2025 r. przeprowadzono oględziny w związku z ubieganiem się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez Skarżącą. Do informacji dołączono fotografię i protokół z dnia [...] sierpnia 2025 r. wraz z fotografiami sporządzonymi w październiku 2025 r. potwierdzającymi zmianę rodzaju działalności punktu. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z powodu likwidacji oraz zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży. W wydanej w sprawie decyzji uznał, że w placówce przy ul. [...] w B. zmieniono rodzaj działalności, tym samym nastąpiła likwidacja punktu sprzedaży. W oparciu o treść art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości należało zatem stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tej placówce. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium stwierdziło, że wymaga ustalenia czy Skarżąca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu. Jeżeli ustalone zostanie, że Skarżąca wykonywała lub nadal wykonuje działalność gospodarczą w zakresie objętym zezwoleniem w innym miejscu sprzedaży niż objęte zezwoleniem (czyli w innym budynku), to wówczas zajdzie podstawa do cofnięcia zezwolenia w trybie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W takim bowiem wypadku zezwolenie nie wygasa, gdyż w istocie nie dochodzi do likwidacji punktu sprzedaży, względnie do zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży, o czym stanowi art. 18 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Za bezsporne organ odwoławczy uznał, że na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] znajdują się dwa budynki (według zawiadomienia Prezydenta M. B. o ustaleniu numeru porządkowego budynku z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...].ZK budynki te oznaczone zostały numerami porządkowymi 1C i 1a). Sporne jest natomiast, którego z ww. budynków dotyczy wydane Skarżącej przez Prezydenta M. B. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w którym z nich Skarżąca prowadzi działalność polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych. Zdaniem Kolegium kwestii powyższych organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący. W ocenie organu odwoławczego Prezydent M. B. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów. Ponadto naruszył art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie. Kolegium ponadto uznało, że organ pierwszej instancji przedwcześnie zastosował art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdzając wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez dostatecznego wykazania, że zaszły okoliczności określone w dyspozycji art. 18 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W jego ocenie nie jest wystarczające przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd rozpoznając wniesiony sprzeciw nie podziela oceny Kolegium, że dostrzeżone uchybienia w postępowaniu dowodowym dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika, że obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Należy także zaakcentować sygnalizowaną w nauce prawa administracyjnego kwestię, a mianowicie, że uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonywania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadużycie art. 138 § 2 k.p.a. godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy wyższej instancji (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, 2020, s. 344). W kontekście decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje się również, że ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania. Nie powinna być również rozpatrywana w oderwaniu od mechanizmu ochrony interesów strony, jakim jest kontrola decyzji wykonywana przez sądy (por. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 471). W doktrynie podnosi się również, że "instytucja sprzeciwu ma na celu poprawę efektywności i skrócenie czasu potrzebnego na uzyskanie przez stronę merytorycznego i ostatecznego rozstrzygnięcia o jej prawach bądź obowiązkach. Rozwiązanie to ma przeciwdziałać pochopnemu korzystaniu przez organ odwoławczy z możliwości, jaką stwarza art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym ma przeciwdziałać zbędnemu przewlekaniu załatwiania sprawy" (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 781). Skonstatować więc należy, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, choć stanowi niezbędną przesłankę uchylenia decyzji, nie jest wystarczające do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., utożsamiać można z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania. Nie daje podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zarówno sytuacja, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena, jak również konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, ponieważ mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania dowodowego. Reasumując, w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazano, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. jest niewystarczające w celu ustalenia, czy zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Rola organu odwoławczego polega na podjęciu wszelkich czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie na uwalnianiu się od obowiązku orzekania, poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Z tego względu uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego w drugiej instancji powinno usuwać wady rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji – zasada dwuinstancyjności wymaga rozpatrzenia sprawy administracyjnej w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykazał konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na dowody, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Dowody te, co do zasady, znajdują się w aktach sprawy. SKO wskazało wprawdzie na brak wypisu z rejestru budynków, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby był to brak rzutujący w jakikolwiek sposób na treść rozstrzygnięcia. Nie zobowiązało też do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Kolegium formułując w ogólny sposób wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poprzestało na zobowiązaniu organu I instancji do przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych związanych z numeracją budynków (na działce ewidencyjnej [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B.) oraz dokonania oceny twierdzeń Skarżącej w postępowaniu na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Należy w tym kontekście zauważyć, że Prezydent M. B. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2025 r. (por. k. 75 akt admin. I inst.) orzekł o wygaśnięciu zezwolenia z dnia [...] września 2025 r. na sprzedaż napojów alkoholowych. Jeśli więc Kolegium nie podzielało tego stanowiska (zważywszy na brak zastrzeżeń co do kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego) właściwym było wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, a nie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w istocie rzeczy stwarzając temu organowi sposobność do ponownej oceny tego samego materiału dowodowego, przy jednoczesnej rezygnacji z zajęcia samodzielnego stanowiska co do istoty sprawy. Z tych względów rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpatrzyć oraz rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi pierwszej instancji jego stosowne uzupełnienie. Skorzystanie z możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji może nastąpić dopiero wtedy, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy nie da się wyeliminować w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Na zakończenie należy podać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. W niniejszej sprawie Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wypowiedzenia umowy użyczenia pomieszczenia dla Stowarzyszenia [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. Jego przeprowadzenie nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania oceny legalności objętej sprzeciwem decyzji. Nie ma jednak przeszkód, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Skarżąca wniosek taki na poparcie swojej argumentacji przedłożyła organowi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.