I SAB/Bd 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska- Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015r. sprawy ze skargi I. D. na bezczynność P. P. S.A. w przedmiocie postępowania w sprawie wydania odpisów dokumentów 1. umarza postępowanie 2. stwierdza, że bezczynność P. P.S.A. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015r. I. D. wniósł do tut. Sądu skargę zarzucając Poczcie Polskiej S.A. naruszenie art. 35, 36 i 73 kodeks postępowania administracyjnego oraz bezpodstawne wystawienie tytułów wykonawczych. Skarżący podał, że pismem z dnia 5 stycznia 2015r. w związku z otrzymaniem tytułów wykonawczych wystawionych przez Pocztę wniósł o wstrzymanie dalszej egzekucji oraz o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów, na podstawie których zostały wystawione. W treści skargi opisał jak przebiegała wymiana korespondencji e-mail z Pocztą Polską S.A. zainicjowana ww. pismem. Reasumując podkreślił, że Poczta złamała przepisy postępowania administracyjnego poprzez nieterminowe rozpatrzenie sprawy, niepoinformowanie o przyczynach niedotrzymania terminu oraz niewydanie dokumentów będących podstawą wystawionych tytułów wykonawczych. Do skargi strona załączyła kserokopie wysłanych i odebranych pism w tym listów elektronicznych zaznaczając, że częściowo korespondencja ta uległa zniszczeniu wskutek awarii komputera. W odpowiedzi na skargę Poczta Polska S.A. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. Poczta opisała przebieg sprawy. W ocenie Poczty skarga dotyczy postępowania egzekucyjnego, a skarżący nie wyczerpał środka prawnego przewidzianego w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto nie złożył zażalenia w trybie art. 34 tej ustawy. Poczta wyjaśniła, że skarżący we wrześniu 1989r. dokonał rejestracji odbiornika telewizyjnego na swoje dane osobowe. Następnie pismem z dnia 10 września 2008r. na podstawie ustawy z dnia 21 kwietnia 2005r. o opłatach abonamentowych poinformowała skarżącego o nadaniu mu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownika odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych. Zdaniem Poczty skarżący jest zobowiązany do wnoszenia opłat z tytułu abonamentu, albowiem nie został formalnie zwolniony z opłat ani nie wyrejestrował odbiornika. Z uwagi na brak opłacania abonamentu skarżący był wielokrotnie wzywany do dobrowolnego uregulowania należności, czego nie uczynił. W związku z tym Poczta na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawiła skarżącemu upomnienie, które odebrał w dniu 30 maja 2014r. Brak uregulowania zobowiązania spowodował przekazanie przez Pocztę tytułu wykonawczego z dnia [...] r. do Urzędu Skarbowego w B. w celu wyegzekwowania należności. W dniu 12 stycznia 2015r. wpłynęło do Poczty pismo skarżącego z dnia 5 stycznia 2015r. dotyczące wydania z akt sprawy uwierzytelnionych dokumentów wraz z prośbą o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z uwagi na skierowaną do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji prośbę o rozłożenie na raty zaległego abonamentu. Pismem z dnia 2 kwietnia 2015r. Poczta udzielając odpowiedzi wyjaśniła skąd powstała zaległość oraz przesłała duplikat nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego. Pismem z dnia 31 marca 2015r. Poczta wniosła do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Do pisma procesowego z dnia Poczta załączyła wydruki korespondencji e-mail prowadzonej ze skarżącym w dniach 23, 25 i 27 marca 2015r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący pismem z dnia 17 czerwca 2015r. doprecyzował, że jego skarga dotyczy bezczynności Poczty w związku z nieotrzymaniem informacji o nadaniu numeru identyfikacyjnego zarejestrowanym użytkownikom odbiorników RTV oraz nieotrzymaniem dokumentów, które stanowiły podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: I. Postępowanie należy umorzyć. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia skargi tj. 16 kwietnia 2015r., dalej jako "p.p.s.a.") ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznanie przez organ sprawy, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. II. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy do kognicji sądu administracyjnego należy sprawa w przedmiocie skargi na bezczynność Poczty Polskiej w sprawie niewydania dokumentów przez Pocztę w związku z wezwaniem do zapłaty zaległego abonamentu oraz, według jakich przepisów prawa obowiązana była w niniejszej sprawie działać Poczta, tj. czy z uwzględnieniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613 dalej jako "O.p."), czy kodeksu postępowania administracyjnego. Podać należy, że ustawa z dnia 21 kwietnia 2005r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2014r., poz. 1204) nie zawiera przepisów, które regulowałyby wprost i całościowo powyższe zagadnienie. Niemniej jednak należy mieć na uwadze następujące regulacje tej ustawy: - do opłat abonamentowych oraz do opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 7 ust. 3); - w przypadku opóźnienia w uiszczaniu opłaty abonamentowej naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (art. 7 ust. 4); - uprawnionymi do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w ust. 1 są kierownicy jednostek operatora wyznaczonego (art. 7 ust. 5). Wobec powyższego, należy wnioskować, że rozważania powinny być prowadzone w odniesieniu do przepisów Ordynacji podatkowej i kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że na podstawie art. 2 § 2 O.p. "Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy." Niewątpliwie opłaty abonamentowe należą do opłat, o których mowa w przywołanym przepisie art. 2 § 2 O.p. W dziale III Ordynacji podatkowej zamieszczona jest m.in. regulacja dotycząca odsetek za zwłokę, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o opłatach abonamentowych. Na dział III O.p. mający zastosowanie do opłat na podstawie ustawy abonamentowej wskazał także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt K 24/08 (Dz. U. z 2010r. Nr 48, poz. 285). Wyjaśnił w nim, że wprawdzie nie jest to opłata w klasycznej postaci, jednak ma charakter publiczny, stanowi dochód celowy pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej, stanowi część finansów publicznych, obowiązek jej uiszczenia istnieje z mocy prawa. W konsekwencji powyższego należy skonstatować, że wyłącznie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a nie wszystkie, mają zastosowanie do opłat abonamentowych. W dziale tym nie ma np. regulacji dotyczących terminów załatwiania spraw, które zamieszczone zostały w dziale IV O.p. W tej sytuacji rozważyć należy, czy odpowiednie przepisy kodeku postępowania administracyjnego (art. 35 i art. 36 – terminy załatwiania spraw; art. 73 i art. 74- udostępnienie akt)) mogą mieć zastosowanie do czynności Poczty Polskiej w zakresie opłaty abonamentowej. Zgodnie z już wcześniej przywołanym art. 7 ust. 3 i 5 ustawy abonamentowej do opłat abonamentowych mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wyznaczony operator jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku ich zapłaty. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku: kierownik Centrum Obsługi Finansowej (dalej: "COF") jest wierzycielem w rozumieniu ustawy egzekucyjnej; nie ma obowiązku doręczać upomnienia, ponieważ obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa; po bezskutecznym upływie ustawowego terminu uiszczenia abonamentu kierownik COF wystawia tytuł wykonawczy według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia egzekucyjnego; tytuły wykonawcze powinny niezwłocznie zostać skierowane do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Powyższe pozwala stwierdzić, że kierownik COF działa jako wierzyciel w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej również w dacie kierowania do zobowiązanych upomnień jeszcze przed wystawieniem tytułów wykonawczych. W związku z tym, do jego działań mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.), natomiast w związku z art. 18 tej ustawy, należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, wierzyciela obowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulujące udostępnienie akt oraz terminy załatwiania spraw . Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie upomnienie skierowane do skarżącego zostało wystawione na podstawie art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej (k. 15 akt sądowych). W takiej sytuacji, nie można kwestionować obowiązku odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście prawa obywatela do uzyskania kopii dokumentów pozostających w gestii Poczty Polskiej, a potwierdzających istnienie po jego stronie obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej. Skoro wobec podmiotu zobowiązanego może być uruchomione postępowanie egzekucyjne z wszelkimi stąd wynikającymi skutkami w celu przymusowego ściągnięcia należności publicznej, to brak jest podstaw do odmówienia mu prawa do otrzymania kopii stosownych dokumentów . Warto w tym miejscu przywołać postanowienia NSA z dnia 14 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 2036/14 oraz z dnia 9 grudnia 2014r. sygn. akt II GZ 470/14, w których wyrażono następujący pogląd: poinformowanie strony przez operatora o obowiązku uiszczenia w określonej wysokości zaległej opłaty abonamentowej (wraz z odsetkami), zwłaszcza w sytuacji złożenia przez tę osobę oświadczenia o zwolnieniu od opłaty, powinno podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 52 § 3 p.p.s.a., jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie jedynie takiej wykładni obowiązujących przepisów w zakresie opłat RTV pozwala abonentowi (jako adresatowi obowiązku wynikającego ex lege) podjąć działania zmierzające do ochrony swoich praw. Zajęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Abonent powinien mieć możliwość obrony swoich praw, zanim dojdzie do przymusowego egzekwowania należności. Regułą powinno być bowiem dobrowolne regulowanie zobowiązań, co jest możliwe tylko przy zapewnieniu odpowiednich procedur "określania" należności z tytułu abonamentu RTV. Sąd w tut. składzie powyższy pogląd w pełni podziela. Konkludując, należy stwierdzić, że skarżący miała prawo do uzyskania kopii dokumentów dotyczących jego obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej a po stronie operatora pocztowego odpowiednio istniał obowiązek ich wydania. Jak wskazał NSA w przywołanym postanowieniu należy mieć na uwadze dążenie do dokonania dobrowolnej zapłaty, bez konieczności uruchamiania egzekucji. Nadto, Sąd zauważa, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego strona ma prawo do wykazania swoich uprawnień odpowiednimi dokumentami, aby mieć prawo do skutecznej obrony jej praw w przypadku, gdy już dojdzie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wydania dokumentów nie może z kolei być realizowany przez Pocztę w bliżej nieokreślonym terminie. Stąd, odpowiednio należy stosować przepisy art. 35 - art. 37 k.p.a. Skoro zobowiązany ma prawo zaskarżyć do sądu administracyjnego informację o obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej, to konsekwentnie ma też prawo do uzyskania we właściwym czasie kopii dokumentów w tej materii. Brak jakiegokolwiek terminu wiążącego Pocztę, a zatem zaakceptowanie stanowiska o prawie do pozyskania kopii dokumentów w terminie nieograniczonym czyniłoby to prawo iluzorycznym. III. Kolejne zagadnienie, które wymaga rozpatrzenia dotyczy prawa wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Poczty. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015r.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie tut. Sądu zagadnienie wydania kopii dokumentów przez Pocztę jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w pkt 4 przywołanego artykułu. Stąd na bezczynność w zakresie nie wydania kopii dokumentów służy skarga do sądu administracyjnego. Przeciwne stanowisko ograniczyłoby faktycznie prawo zobowiązanego do obrony jego praw. Zauważyć należy, że opłata abonamentowa nie jest określana ani ustalana w drodze decyzji administracyjnej, nie jest w tym przedmiocie prowadzone żadne postępowanie jurysdykcyjne (zob.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt K-24/08). Powyższe utwierdza w przyjęciu stanowiska, zgodnie z którym należy poddać kontroli sądowej -również z punktu widzenia zachowania terminów- działania operatora pocztowego, któremu powierzono pełnienie roli wierzyciela wobec podmiotów zobowiązanych do zapłaty opłaty abonamentowej będącej świadczeniem publicznym i przymusowym. IV. Przechodząc do oceny sposobu prowadzenia przez Pocztę czynności związanej z wnioskiem I. D. z dnia 05 stycznia 2015r. o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów należy stwierdzić, że organ na dzień wydania wyroku (a także złożenia skargi) nie pozostał w bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz określonym terminie (art. 35 k.p.a., art. 139 O.p.). Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności ale również wtedy, gdy organ odmawia wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku , choćby organ mylnie sądził , że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie lub jej załatwienie zgodnie z żądaniem strony, w sprawie której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas gdy taka decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz , C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 69-71). Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Jak wskazuje analiza akt sprawy wniosek strony z dnia 05 stycznia 2015r. o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i dokumentów na podstawie których wystawiono tytuły wykonawcze załatwiony został pismem z dnia 02 kwietnia 2015r. do którego załączono duplikat zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych. Okoliczność otrzymania odpowiedzi na własne pismo skarżący potwierdził na rozprawie. Poczta Polska udzieliła odpowiedzi i przekazała stosowne dokumenty co prawda z przekroczeniem terminów wynikających z art. 35 k.p.a. ale w momencie orzekania przez tut. Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności co musi skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie to znalazło odzwierciedlenie w punkcie I postanowienia. Z tego względu należało jeszcze ocenić, czy istniejąca w dniu wniesienia skargi bezczynność organu przybrała w rozpoznawanej sprawie postać kwalifikowaną, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi). Sąd podkreśla, że co prawda organ dopuścił się opóźnienia w jej udzieleniu – wniosek został złożony w dniu 05 stycznia 2015 r., natomiast informacja została udzielona w dniu 02 kwietnia 2015 r., jednak sam okres zwłoki nie był znaczny. Samo uchybienie terminowi z art. 35 k.p.a. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. Co więcej , powszechnie widomym jest, że obecnie prowadzone są liczne postępowania związane z wyegzekwowaniem opłat abonamentowych sprzed wielu lat, a wielu zainteresowanych kieruje pisma do operatora pocztowego. Oczywiście pożądanym jest niezwłoczne wydanie kopii stosownych dokumentów znajdujących się w posiadaniu Poczty, nie oznacza to jednak, że każde przekroczenie terminu ma charakter rażący, choć niewątpliwie jest naganne. Okoliczności powyższe przesądzają o przyjęciu, że opóźnienie w udzieleniu informacji publicznej nie miało charakteru rażącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). H. Adamczewska – Wasilewicz T. Liwacz U. Wiśniewska