II GZ 470/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SO/Sz 23/13 w zakresie odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w sprawie z wniosku [...] w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SO/Sz 23/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił wniosek [...] o wymierzenie grzywny Poczcie Polskiej S.A Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...] za nieprzekazanie skargi. Sąd I instancji relacjonując stan sprawy podał, że pismem z dnia 4 listopada 2013 r. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosek o wymierzenie grzywny Poczcie Polskiej S.A Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...] za nieprzekazanie jej skargi z dnia 24 lipca 2012 r. na czynność Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...] polegającą na zakwestionowaniu przysługującego jej zwolnienia od opłaty abonamentowej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U z 2005 r. Nr 85, poz. 728) i wezwaniu jej do uiszczenia opłaty abonamentowej. Do wniosku skarżąca dołączyła kopię skargi wraz z dowodem jej nadania do organu. W odpowiedzi na wniosek [...] o wymierzenie grzywny Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A w [...] poinformował, że dostarczenie przez skarżącą decyzji organu emerytalno-rentowego o wysokości emerytury skutkowałoby zwolnieniem jej od opłat abonamentowych. Nadto, organ wyjaśnił, że skarga nie została przekazana, albowiem organ przyjął, że jest to egzemplarz do wiadomości, zaś skarga została złożona bezpośrednio do Sądu. O tym, że skarga nie została przekazana dowiedział się z pisma Sądu z dnia 14 listopada 2013 r. Jednocześnie organ przesłał skargę wraz z odpowiedzią, wnosząc o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 55/14 Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] na czynność Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przedmiotem skargi nie jest decyzja, postanowienie, czy inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Intencją skarżącej było poddanie kontroli sądu czynności Poczty Polskiej S.A. polegającej, zdaniem skarżącej, na nie uwzględnieniu jej prawa do zwolnienia z opłaty abonamentowej. Sąd uznał, że podjęta przez Pocztę Polską S.A. czynność w formie wymiany korespondencji ze skarżącą nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnił, że uzyskanie przez skarżącą zwolnienia z opłaty abonamentowej jest możliwe po poinformowaniu organu o ustalonym prawie do emerytury. Jak wynika bowiem z treści pism organu, skarżąca poinformowała Pocztę Polską S.A. jedynie o pobieraniu renty rodzinnej, a nie przedstawiła decyzji ustalającej jej prawo do emerytury. Wobec powyższego skargę jako nieobjętą zakresem właściwości sądu administracyjnego Sąd odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Odrzucając wniosek skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że jej skarga na czynność Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w Szczecinie pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. W konsekwencji za niedopuszczalny należy uznać wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wymierzeniu grzywny Poczcie Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...] za nieprzekazanie skargi z dnia 24 lipca 2012 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przewidzianym prawem terminie, w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania zażaleniowego, oświadczając jednocześnie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) rt. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. - poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, że przedmiot skargi [...] nie należy do właściwości sądu administracyjnego, czego skutkiem było odrzucenie wniosku sarżącej, podczas gdy wniosek o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nieprzekazania skargi winien być oceniany odrębnie od samej skargi, w tym również niezależnie od oceny jej dopuszczalności; b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez jego błędną interpretację skutkującą uznaniem, iż skarga [...] z dnia 24 lipca 2012 r. na czynność Operatora wyznaczonego nie mieści się w katalogu czynności wskazanych w tym przepisie, a nadto błędną kwalifikację przedmiotu tej skargi; c) art. 54 § 2 w zw, z art. 55 § 1 p.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie pomimo oczywistości popełnionego przez Operatora uchybienia przepisowi art. 54 § 2 p.p.s.a.; d) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 55/14, odrzucającego skargę [...] na czynność Operatora wyznaczonego, pomimo nieprawomocności tego orzeczenia; 2) następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych - poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż Skarżąca spełnia przesłanki uprawniające Ją do zwolnienia z opłat abonamentowych oraz zrealizowała obowiązek wynikający z treści § 3 ustawy, w tym w szczególności złożyła do akt sprawy Operatora decyzję z dnia [...] sierpnia 1996 r. o przyznaniu emerytury (znak [...]); b) art. 7 ust. 1 i ust. 5 ustawy o opłatach abonamentowych - poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż czynności Operatora wyznaczonego dotyczące praw i obowiązków podmiotów używających odbiorników telewizyjnych i radiofonicznych, stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., od których przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast stosownie do tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. By rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (zob. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga [...] na czynność Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...] pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. W konsekwencji za niedopuszczalny należy uznać wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 55/14, którym odrzucono skargę [...] na ww. czynność Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko należy uznać za nieprawidłowe. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że powoływane przez Sąd I instancji postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2014 r. zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2036/14. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie podniosła wnosząca skargę kasacyjną, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a także, że muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa (potwierdza) uprawnienie lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaliczyć należy czynności materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Zgodnie z przepisami tej ustawy (art. 1 i art. 2 ust. 1) w celu umożliwienia realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.), za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Opłaty te stanowią dochód publiczny. Według Trybunału Konstytucyjnego abonament RTV to "przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa" (v. wyrok z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03; OTK-A 2004/8/83; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, OTK-A 2010/3/22). Zaliczenie abonamentu do daniny publicznej, powoduje, że wszystkie elementy konstrukcyjne, przesądzające o ciężarze materialnym tej daniny, należą do tzw. materii ustawowej (art. 217 Konstytucji RP). Analiza przepisów ustawy o opłatach abonamentowych (art. 2 ust. 1 i 3; art. 3 ust. 1 i 4) wskazuje, że pobór abonamentu RTV odbywa się na zasadzie tzw. samoobliczenia – obowiązek uiszczania, wysokość oraz termin zapłaty opłaty abonamentowej wynika wprost z przepisów tej ustawy. Tryb decyzyjny ustawodawca zastrzegł jedynie w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego (art. 7 ust. 6-7). Kontrola obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej została powierzona operatorowi wyznaczonemu w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1), natomiast nadzór – ministrowi właściwemu do spraw łączności (art. 7 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 3 – 5 ustawy o opłatach abonamentowych zaległa opłata abonamentowa podlega egzekucji w trybie obowiązków o charakterze pieniężnym. Uprawnionymi do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków są kierownicy jednostek operatora. Zatem, z literalnego brzmienia powołanych przepisów można by wnioskować, że dopiero konkretyzacja obowiązku w tytule egzekucyjnym (z wyjątkiem tzw. opłat karnych) daje możliwość stronie obrony swoich praw na drodze sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wymierzenie grzywny Poczcie Polskiej S.A Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w Szczecinie za nieprzekazanie skargi. Spór w sprawie objętej tą skargą został wywołany stanowiskiem operatora co do braku podstaw do zwolnienia strony od opłaty abonamentowej. Zdaniem operatora stronie, mimo złożenia oświadczenia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o opłatach abonamentowych, nie przysługiwało zwolnienie od opłaty abonamentowej. W związku z czym poinformował stronę o obowiązku uiszczenia zaległych opłat wraz z należnymi odsetkami. Przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy zwolnienie stanowi odstępstwo od przyjętej w ustawie o opłatach abonamentowych zasady powszechności uiszczania opłaty RTV. W myśl tego przepisu zwalnia się z opłaty abonamentowej osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury, której wysokość nie przekracza miesięcznie kwoty 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Warunkiem skorzystania ze zwolnienia jest złożenie w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania z tego zwolnienia (według określonego wzoru) wraz dokumentami potwierdzającymi to zwolnienie (art. 4 ust. 3). Zwolnienie jest więc możliwe pod warunkiem, że (1) zostanie złożenie przez zainteresowaną osobę oświadczenie wymagane prawem wraz z dokumentacją potwierdzającą to uprawnienie, (2) zostaną spełnione warunki do zwolnienia z opłaty RTV oraz (3) operator uzna, że dana osoba jest uprawniona do skorzystania z tej ulgi. W przypadku odmowy "przyznania" zwolnienia od opłaty sytuacja prawna osoby zobowiązanej do uiszczania abonamentu RTV pozostaje nadal taka sama, jak przed złożeniem oświadczenia – osoba ta jest zobowiązana do uiszczania opłaty RTV w wysokości, terminie i trybie przewidzianym w ustawie o opłatach abonamentowych. Z przedstawionych wyżej względów, poinformowanie strony przez operatora o obowiązku uiszczenia w określonej wysokości zaległej opłaty abonamentowej (wraz z odsetkami), zwłaszcza w sytuacji złożenia przez tę osobę oświadczenia o zwolnieniu od opłaty, powinno podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 52 § 3 p.p.s.a., jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie jedynie takiej wykładni obowiązujących przepisów w zakresie opłat RTV pozwala abonentowi (jako adresatowi obowiązku wynikającego ex lege) podjąć działania zmierzające do ochrony swoich praw. Zajęcie odmiennego stanowisko prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Abonent powinien mieć możliwość obrony swoich praw zanim dojdzie do przymusowego egzekwowania należności. Regułą powinno być bowiem dobrowolne regulowanie zobowiązań, co jest tylko możliwe przy zapewnieniu odpowiednich procedur "określania" należności z tytułu abonamentu RTV. Wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji, że czynność Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w [...] polegającą na zakwestionowaniu przysługującego jej zwolnienia od opłaty abonamentowej pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych należy za nieprawidłowe. W konsekwencji nie można z tego powodu uznać za niedopuszczalny wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do ich przyznania stronie w postępowaniu zażaleniowym (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II GZ 271/13