II SA/Bd 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w G., Oddział w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku E.-O. S.A. w G. dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B. przy ul. M., obejmującej działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność W. S.-Ś. i J. Ś. (wspólników Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] s.c.), poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Starosta [...] postanowił umorzyć postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2010 r. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 651 ze zm. - dalej: "u.g.n."), orzekł o odmowie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z w/w nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E.-O. S.A. w G., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję przekazując ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] wskazał, że w dniu [...] czerwca 2007 r. Koncern [...] E. S.A. w G. zawarł z Przedsiębiorstwem Handlowo-Usługowym [...] s.c. umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej obiektu handlowego wielobranżowego, położonego w B. przy ul. M. Jak wynika z treści umowy, wspólnicy spółki [...] (W. S.-Ś. i J. Ś.) zobowiązali się m.in. do odpłatnego udostępnienia terenu pod budowę i rozbudowę sieci w zakresie niezbędnym do realizacji przyłączenia oraz sprzedaży ok. 25m² terenu na rzecz dostawcy pod projektowaną stację murowaną, po cenie obowiązującej na terenie gminy Miasta B. Inwestor zobowiązał się m.in. do wykonania projektu budowlanego i rozbudowy sieci zgodnie z wydanymi warunkami przyłączenia, uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykupienia 25m² terenu pod projektowaną stację murowaną. Wykonanie przyłącza, zgodnie z treścią umowy, nastąpić miało w terminie 6 miesięcy od daty wpłacenia zaliczki po uprzednim podpisaniu umowy lub w terminie 5 miesięcy od daty otrzymania decyzji o lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż strony postępowania zawarły umowę cywilną, sprawa rozpatrywana winna być w trybie postępowania cywilnego, postępowanie administracyjne należało zatem umorzyć. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji E.-O. S.A. w G. wniosła o uchylenie decyzji i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz udzielenie zezwolenia na założenie oraz przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., ewentualne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji odwołująca się wywodziła, że obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej wynika z prawa energetycznego, realizując natomiast postanowienia przedmiotowej umowy skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę, po wydaniu której właściciele terenu odmówili jego udostępnienia. Z uwagi na powyższe, zdaniem odwołującej się, uzasadnione jest powołanie się na art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wywodził, że zgodnie z ust. 3 art. 124, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1, powinno zostać poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, przeprowadzonym przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. W sprawie niniejszej strona skarżąca zawarła z Przedsiębiorstwem Handlowo-Usługowym [...] s.c. umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Umowa ta określająca wzajemne zobowiązania stron jest nadal aktualna, co wynika z pism pełnomocnika skarżącej z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] lipca 2011 r. Z uwagi na powyższe Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma tryb cywilny, nie zaś administracyjny, wszystkie bowiem spory między stronami wynikające z niewywiązywania się przez strony z warunków umowy rozstrzygane być powinny przez sąd powszechny. W związku z powyższym, wobec bezprzedmiotowości postępowania, należało orzec o jego umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.-O. S.A. w G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., a także art. 1 ust. 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że w jej opinii sprawa niniejsza jest bez wątpienia sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Zwróciła ponadto uwagę, że obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie sieci elektroenergetycznej wynika z prawa energetycznego i stanowi podstawę uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym sprawa winna być rozpoznana jako sprawa administracyjna, a nie cywilna, z zastosowaniem art. 124 ust. 1 u.g.n. Naruszenie wyżej wskazanego przepisu przez organ polegało na jego niezastosowaniu, wskutek błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. w stanie faktycznym. Skarżąca spółka podniosła również, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie 107 § 1 k.p.a., organ nie powołał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, nie wskazał bowiem przepisu, na podstawie którego uznał, że sprawa niniejsza nie jest sprawą administracyjną. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegało na odstąpieniu od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, naruszenie natomiast art. 7 k.p.a. sprowadza się do zaniechania przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie zbadał bowiem, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., w szczególności okoliczności, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, realizowaną w oparciu o przepisy prawa energetycznego, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Powyższe uchybienia mogły mieć, zdaniem skarżącej spółki, wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na argumenty zawarte w skardze organ podniósł, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania niedopuszczalne stało się jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ nie zgodził się również z zarzutem niezgromadzenia i nierozpatrzenia materiału dowodowego, który został zebrany i analizowany przez oba orzekające w sprawie organy. Wojewoda wskazał ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę została unieważniona w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez Wojewodę [...] z powodu uchybień proceduralnych. Na rozprawie skarżący wnieśli o oddalenie skargi argumentując to również faktem rozpoczęcia prac przez skarżącą, jednak przyznali, że prace te toczyły się wbrew ich woli i zostały przerwane na ich żądanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Kwestia ograniczenia korzystania z nieruchomości regulowana jest treścią art. 124 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z § 4 umowy wiążącej skarżącą i PHU [...] s.c. wynika m.in., iż właściciele przedmiotowej nieruchomości zobowiązują się do nieodpłatnego udostępnienia terenu pod budowę i rozbudowę sieci w zakresie niezbędnym do realizacji przyłączenia. Powyższe postanowienie umowy oznacza zgodę na wykonanie prac. Wskazać trzeba, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 u.g.n., nastąpić może jedynie wówczas, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie prac na swoim terenie. Z akt sprawy wynika, że mimo zawarcia w dniu [...] czerwca 2007 r. umowy, właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na wejście na jej teren w celu prowadzenia prac, czyli brak jest zgody w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Przechodząc do zasadniczej kwestii należy stwierdzić, że spory dotyczące umowy zawartej w trybie art. 124 u.g.n. rozstrzygane są przez sądy cywilne w przypadku, gdy inwestor żąda naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki spowodowanej tym, że właściciel lub użytkownik wieczysty nie udostępnił gruntu w terminie określonym w umowie (art. 477 § 1 k.c.). Gdy właściciel lub użytkownik wieczysty podejmuje działania uniemożliwiające rozpoczęcie budowy albo mające zwiększyć odpowiedzialność odszkodowawczą inwestora po zakończeniu budowy, inwestor może także żądać upoważnienia przez sąd powszechny do usunięcia na koszt dłużnika wszystkiego, co ten wbrew umowie uczynił, a w nagłych przypadkach może nawet usunąć to bez upoważnienia sądu (art. 480 § 2 i 3 k.c.). Jednak w razie niewykonywania umowy przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości inwestor może wnioskować o wydanie zezwolenia na czasowe jej zajęcie jedynie na podstawie art. 124 ust. 1 lub art. 125 albo 126 ust. 1 u.g.n., a więc właściwa jest w tym zakresie, wbrew odmiennym twierdzeniom organów, droga administracyjnoprawna (vide Ewa Bończak-Kucharczyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, Lex). Taki sam pogląd został wyrażony w publikacji "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" autorstwa Jacka Jaworskiego, Arkadiusza Prusaczyka, Adama Tułodzieckiego i Mariana Wolanina (komentarz do art. 124 u.g.n., Legalis – wersja internetowa). Wynika z niego, że w przypadku niewykonania umowy udostępnienia gruntu na czas budowy urządzenia inwestor zachowuje prawo do żądania z tego tytułu odszkodowania, zaś grunt może zająć w wyniku uzyskania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydawane przez starostę na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem w takim przypadku fakt niewykonania umowy w świetle art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. stanowi o braku możliwości umownego zajęcia gruntu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że starosta wydaje decyzję, w sytuacji, gdy właściciel nie wyraża zgody na wykonanie prac, nie ma przy tym żadnego rozróżnienia, kiedy ta odmowa zgody zostaje wyrażona. Ustawodawca wyraźnie zarezerwował więc dla takich sytuacji rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę prawną utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro zatem sprawa podlega rozpoznaniu w drodze postępowania przed organem administracji publicznej, organ miał wynikający z art. 104 § 1 k.p.a. obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w której merytorycznie winien odnieść się do wniosku strony skarżącej. W związku z tym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 u.g.n., co skutkowało koniecznością jej uchylenia. Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących niewyjaśnienia przez organy stanu faktycznego, to był on zasadny, albowiem skoro organy uznały, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, wówczas nie uznały za konieczne dokonywanie konkretnych ustaleń w tym zakresie. Nie był zasadny zarzut uczestników postępowania dotyczący niemożności rozpoznania sprawy przez organ z uwagi na rozpoczęcie prac przez skarżącą spółkę. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu jest niedopuszczalne (vide wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., I OSK 1344/07, LEX nr 498335; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Sz 270/08, LEX nr 567017 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., OSK 1216/04, LEX nr 176112), to jednakże w ocenie Sądu nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zacytowane wyżej wyroki dotyczyły odmiennej sytuacji, gdy dochodziło do rozpoczęcia, a nawet ukończenia inwestycji za zgodą właścicieli (bez sprzeciwu z ich strony). W przedmiotowej sprawie pełnomocnik wspólników s.c. [...] podczas rozprawy przyznał, że faktycznie skarżąca rozpoczęła pewne prace na nieruchomości, jednakże odbyło to się wbrew woli współwłaścicieli i po ich interwencji skarżąca zaprzestała prac. Wynika z tego, że właściciele nieruchomości nie wyrażali i nadal nie wyrażają zgody na wykonanie prac, co aktualizuje konieczność rozważenia zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Odmienne stanowisko prowadziłoby to do tego, że w przypadku rozpoczęcia prac i następnie ich wstrzymania na skutek sprzeciwu właścicieli nieruchomości, inwestorowi nie przysługiwałyby żadne środki prawne mające na celu umożliwienie mu realizację inwestycji. Dodać jednak należy, że okoliczności związane z rozpoczęciem prac przez skarżącą będzie musiało być dokładnie przeanalizowane przez organ, albowiem okoliczność ta nie była w ogóle badana w dotychczasowym postępowaniu, w szczególności organ będzie zobowiązany do ustalenia tego, czy faktycznie skarżąca rozpoczęła prace wbrew woli właścicieli nieruchomości. Sąd w tym zakresie nie mógł dokonywać własnych ustaleń i oparł się jedynie na oświadczeniu pełnomocnika uczestników. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji wydanych w niniejszej sprawie w obu instancjach. W pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 wyżej wskazanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.