II SA/Bd 1001/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi sp. R w T. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. II SA/Bd 1001/16 UZASADNIENIE W dniu [...] 2012 r. na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w [...] przeprowadzono kontrolę obiektu budowlanego usytuowanego w pasie drogowym ulicy [...] w [...]. Podczas oględzin stwierdzono, że przed wskazanym budynkiem, w pasie drogowym, usytuowany jest niepołączony trwale z gruntem, tymczasowy obiekt budowlany o wymiarach [...] m x [...] i wysokości [...] m o konstrukcji drewnianej z trzema ścianami przeszklonymi i dachem drewnianym pokrytym folią brezentową, wyposażony w instalację elektryczną oraz nawiew ciepłego powietrza z pieca c.o. na gaz, umiejscowionego w piwnicy budynku głównego. Z oświadczenia inwestora M. P. – wspólnika spółki [...] s.j. z siedzibą w [...] wynika, że obiekt w obecnym kształcie pobudowano w [...] 2012r. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót. Następnie decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...].2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 20016 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał [...] sp.j. – inwestorowi robót rozbiórkę przedmiotowego samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego o wym. [...] m x [...] m. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie Zespołu Staromiejskiego o najwyższych wartościach zabytkowych i historycznych, który został objęty prawną ochroną konserwatorską wynikającą z faktu wpisania na listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO oraz wpisania do rejestru zabytków jako Stare i Nowe Miasto pod nr [...]. Podniósł następnie, że w dniu [...] 2015 r. przeprowadzono ponowną kontrolę przedmiotowego obiektu, w trakcie której potwierdzono istnienie, w niezmienionym miejscu i rozmiarze, obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, użytkowanego w niezmieniony sposób od dnia jego pobudowania tj. od [...] 2012 r. W związku z długością istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego, organ stwierdził, że nie spełnia on przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zatem zasadnym było zakwalifikowanie go jako obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę od organu architektoniczno-budowlanego. Organ zwrócił też uwagę, że z pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...].2013 r. wynika, ze inwestor ma zamiar użytkować przedmiotowy obiekt w sposób ciągły (tj. w okresie letnim i zimowym), natomiast treść odwołania wskazuje na brak zamiaru rozebrania lub przeniesienia obiektu przez inwestora. Na brak znamion tymczasowości obiektu wskazuje, zdaniem organu, również konstrukcja obiektu – drewniane podesty, przeszklone ściany i dach konstrukcji drewnianej z podsufitką z płyty OSB, pokryty folią z tworzywa-plandeką, wyposażenie w instalacje elektryczną oraz nawiewy ciepłego powietrza z pieca gazowego usytuowanego w piwnicy budynku. Organ I instancji wskazał, że jego zdaniem obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania należy zaliczyć do budowli, gdyż stanowi on całość techniczno-użytkową z istniejącym już budynkiem usługowym przy ul. [...] i nie jest ani budynkiem ani obiektem małej architektury. Następnie organ wskazał, że mając na uwadze brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji (tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw) nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] 2015r. dokumentów – tj. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że w wyznaczonym terminie inwestor nie dostarczył wyżej wskazanych dokumentów oraz że na bieg terminów nie miały wpływu fakt złożenia przez skarżącego wniosku o zawieszenie postępowania, a następnie złożenia zażalenia na postanowienie PINB odmawiające zawieszenia postępowania oraz toczące się postępowanie przed WSA. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła - rażące naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że zachodzą warunki do wydania kwestionowanej decyzji, mimo że sprawa nie została całościowo wyjaśniona i ma ona bardzo zawiły charakter pod względem formalnym, materialnoprawnym i faktycznym; - rażące naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy inwestor zwracał się do GINB o interwencje w przedmiocie zmiany art. 3 ustawy Prawo budowlane; - rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo naruszenia zasad słuszności i interesu społecznego wyrażonych w k.p.a. i Konstytucji, poprzez uznanie, że strona nie wskazała na czym polegało naruszenie jej interesu, mimo podnoszenia przez nią niezgodności przepisów z zasadami słuszności interesu społecznego jak i równości w stosowaniu prawa; - rażące naruszenie zasad wymienionych w art. 7 k.p.a.; - nieuwzględnienie urzędu przesłanek wynikających z art. 162 k.p.a. oraz nie zastosowanie tego artykułu podczas gdy istniały przesłanki materialnoprawne i faktyczne do wygaśnięcia lub uchylenia decyzji, albowiem stała się ona bezprzedmiotowa ze względu na interes społeczny i indywidualny interes strony. Odwołujący się zakwestionował pogląd organu, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że przedmiotowy ogródek nie jest na stałe związany z gruntem, a art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonania prac połączeniowych mieszczą się w pojęciu montażu nie zaś budowy. Odwołujący się wskazał, że powyższa kwestia jest istotna z punktu widzenia zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 oraz 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane, w przypadku bowiem uznania, ze inwestor dokonał montażu, będącego innymi niż budowa robotami budowlanymi, legalizacja następuje na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i nie powoduje konieczności nałożenia opłaty legalizacyjnej. Dodał, że przedmiotowy obiekt nie tylko nie jest na stałe połączony z gruntem, ale także nadaje się do rozbiórki i przeniesienia w inne miejsce, gdzie może służyć tym samym lub podobnym celom. Odwołujący się zwrócił również uwagę na dyskryminujący inwestorów ogródków letnich charakter przepisów o tymczasowych obiektach budowlanych. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że budowa pawilonu usługowego, użytkowanego ponad 120 dni, stanowiącego całość techniczno-użytkową z istniejącym budynkiem usługowym, nie mieści się wśród enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyjątku od wyrażonej w art. 28 ust. 1 tejże ustawy zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. WINB podniósł, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, ze przedmiotowy obiekt - konstrukcji drewnianej, zadaszony i wyposażony w instalację elektryczną oraz nawiewy ciepłego powietrza z pieca c.o. na gaz znajdującego się w piwnicy budynku przy ul. [...] w [...], jest użytkowany od momentu jego pobudowania tj. od [...] 2012 r. bez zgłoszenia ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyżej wymieniony obiekt zlokalizowany jest w pasie drogowym. Organ odwoławczy powołał się również na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] zawarte w piśmie z dnia [...].2015 r. z którego wynika, że forma ogródka odbiega od założeń lekkiego ogródka letniego: zamontowane szyby oraz drzwi wejściowe są stałym elementem konstrukcyjnym, co czyni z takiego obiektu zamknięty pawilon. WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że charakter przedmiotowego obiektu, jego konstrukcja oraz zastosowane materiały i technologia, a nadto czas na jaki został posadowiony, świadczą o tym, że nie można go uznać za tymczasowy obiekt budowlany. Oznacza to, że zastosowanie do niego będzie miał art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niespełnienie przez inwestora nałożonego na niego, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy, obowiązku, powoduje konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu oraz że organ nie może z urzędu podejmował działań zmierzających do ustalenia czy obiekt kwalifikuje się do zalegalizowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, WINB wskazał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 162 k.p.a. dotyczący decyzji istniejących w obrocie prawnym. Wyjaśnił tez, że sposób realizacji rzeczonego obiektu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem przyjmuje się, że nawet rzecz może stać się obiektem budowlanym po ustawieniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Spółka zarzuciła jej: - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to brak poczynienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych odnoście art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; - naruszenie art. 7, 8 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce oraz okoliczności sprawy; błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie przyjęcia, że brak jest wniosku skarżącego co do ustalenia linii zabudowy w odległości [...] m; a także doprowadzenie do sytuacji wydawania na określonym obszarze odmiennych decyzji w zakresie posadowienia ogródka dla różnych podmiotów i nie uzasadnienie dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; - naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania; - naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez arbitralne i sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wydanie decyzji o rozbiórce. Uzasadniając skargę strona ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazał, że organy obu instancji pominęły zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli posługując się schematyczną, automatyczną i bezwzględną interpretację przepisów prawa budowlanego prowadzącą do orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że w skali całego kraju wydawane są odmienne decyzji w stosunku do podobnych obiektów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wspomniany ust. 2 cytowanego przepisu przewiduje zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast z art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zdaniem Sądu, przywołane przepisy prawa materialnego zostały przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie zastosowane prawidłowo. W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem była ocena legalności posadowienia obiektu budowlanego o wymiarach [...] x [...], organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że, że przedmiotowy obiekt nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności nie spełnia on wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym w dacie powstania obiektu (tj. w [...] 2012 r.), jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak słusznie podkreśliły organy obu instancji inwestor nie dokonywał zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu i nie można uznać, że obiekt ten, w dalszym ciągu istniejący, był przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Zgodzić się też należy z organem I instancji, że na brak znamion tymczasowości obiektu wskazuje również jego konstrukcja – drewniane podesty, przeszklone ściany i dach konstrukcji drewnianej z podsufitką z płyty OSB, pokryty folią z tworzywa-plandeką, wyposażenie w instalacje elektryczną oraz nawiewy ciepłego powietrza z pieca gazowego usytuowanego w piwnicy budynku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można tym samym uznać, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że odnośnie trwałego związania z gruntem sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd prawy wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Takie też stanowisko zajął Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. II OSK 1958/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. I SA/Gd 158/16. Materiał fotograficzny znajdujący się w aktach administracyjnych pozwala w pełni ocenić, iż co prawda budowla nie posiada fundamentów, jednakże sposób jej posadowienia na gruncie i połączenia z budynkiem przesądza, iż jest to konstrukcja posadowiona na tyle trwale, że zdecydowanie opiera się czynnikom, które mogłyby ją zniszczyć czy choćby przesunąć. Skarżący, co prawda na rozprawie przedłożył zdjęcia mające świadczyć o tymczasowości omawianego obiektu budowlanego, na których utrwalono montaż lub demontaż konstrukcji, jednakże, zdaniem Sądu, wyznacznikiem trwałego związania z gruntem (lub jego braku) nie może być techniczna możliwość demontażu urządzenia i przeniesienia go w inne miejsce. Skoro przedmiotowa konstrukcja nie została rozebrana lub przeniesiona w inne miejsce w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia jej budowy, to strona zobowiązana była do legitymowania się pozwoleniem na budowę. A skoro skarżący takowego pozwolenia nie uzyskał, co jest niesporne, to obowiązkiem organu było rozważenie możliwości zalegalizowania wykonanych robót, w ramach procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, w tym zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów do legalizacji, zasadnie nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy jednoznacznie wskazać, że organy nadzoru budowlanego w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami procesowymi rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazującej na naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podnieść należy, że decyzja o rozbiórce ma charakter obligatoryjny, powyższa zasada ma zaś zastosowanie w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć o uznaniowym charakterze. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, niewątpliwie zachodziły okoliczności uzasadniające orzeczenia o rozbiórce obiektu. Tym samym podnoszone przez skarżącego istnienie przypadków, że w stosunku do podobnych inwestycji nie wszczęto postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Dodać należy, że organy administracji zasadnie stwierdziły, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż skierowanie wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmiany przepisów prawa budowlanego nie jest zagadnieniem wstępnym. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.