II SA/Bd 1003/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. i N. G. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2025 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny wykupu lokalu komunalnego z uwzględnieniem kosztów remontu postanawia odrzucić skargę. J. G. i N. G. (dalej "skarżący") wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskiem o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] z zasobów [...] w drodze bezprzetargowej. W dniu [...] października 2025 r. skarżący zwrócili się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie doliczenia kosztów remontu do ceny sprzedaży mieszkania komunalnego. W ocenie skarżących ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i spełnia przesłanki nieważności bezwzględnej, ponieważ narusza ustawę w sposób oczywisty, powoduje trwałe skutki prawne dla skarżących i nie miała podstawy prawnej do doliczenia kosztów remontu. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] października 2025 r. wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczą wyrażenia zgody na ustalanie cen gminnych lokali mieszkalnych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami nie stanowi decyzji administracyjnej, wobec czego nie służy od niej ścieżka odwoławcza. Organ podkreślił, że sprzedaż nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, wobec czego czynność ta nie odbywa się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. skarżący wnieśli skargę na powyższe pismo domagając się stwierdzenia, że Prezydent Miasta obowiązany był załatwić sprawę w formie decyzji. Ponadto wnieśli o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalania ceny wykupu lokalu komunalnego wraz z doliczeniem kosztów remontu oraz zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 334 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, należy wskazać, że skarga na pismo informacyjne dotyczące odmowy wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia ceny wykupu lokalu komunalnego nie mieści się w ww. katalogu aktów i czynności podlegających kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają w sobie element władztwa administracyjnego, którego brak zaskarżonemu pismu organu z dnia [...] października 2025 r. Działaniem władczym określa się bowiem taki przejaw działalności organów administracji publicznej, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ gospodarowanie nieruchomościami, w tym m.in. dokonywanie sprzedaży lokali, odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. – dalej "u.g.n.") (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) i dla swojej ważności wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.), w odniesieniu zaś do sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy dokonywanego w trybie bezprzetargowym, podstawę zawarcia takiej umowy stanowi podpisany wcześniej protokół rokowań (art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n.), a zatem czynności te mają charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo ustawodawca w art. 34 u.g.n. (zasada pierwszeństwa nabycia) określił szczegółowe zasady obowiązujące przy sprzedaży, a w art. 68 ust. 1 u.g.n. sformułował ogólne zasady dopuszczalności udzielania bonifikat nabywcom wskazując, że precyzyjne uregulowania w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach właściwych organów uchwałodawczych. Należy również podkreślić, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu, który nakazywałby organowi administracji publicznej wydawanie decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu z zasobu gminnego, czy też decyzji o wysokości mającej przysługiwać w związku z taką sprzedażą bonifikaty. Nie ma również podstaw do działania właściwego organu w innych formach władczych w stosunku do konkretnych osób zainteresowanych nabyciem lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego. Tym samym jedynym aktem o charakterze administracyjnym podejmowanym w sprawach nabywania i zbywania lokali jest – podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określająca zasady gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Wykonanie tej uchwały następuje jednak – faktycznie – w drodze cywilnoprawnych umów, których warunki, a także ewentualny obowiązek lub uprawnienie do ich zawarcia, pozostają poza jurysdykcją sądów administracyjnych, które nie mogą kontrolować, czy też stwierdzać obowiązku podpisania takich umów z określoną bonifikatą udzieloną nabywcy, będącym najemcą (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 272/12). Sprzedaż nieruchomości następuje w drodze umowy, a zatem jest to czynność ze sfery dominium (cywilnoprawnej), a nie imperium, mimo że jednym z podmiotów uczestniczących w tym obrocie nieruchomościami publicznymi jest podmiot publiczny, czyli gmina. Sprzedaż nieruchomości jest więc czynnością cywilnoprawną i odbywa się na podstawie umowy, zawieranej - na zasadzie swobody umów - pomiędzy nabywcą, a zbywcą. Fakt, że podmiotem uczestniczącym w tym obrocie jest gmina, czyli podmiot publiczny sprawia, że reguły tego obrotu nieruchomościami są doprecyzowane ustawowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1177/19). Tym samym zaskarżone pismo z dnia [...] października 2025 r. nie stanowiło czynności, o jakiej mowa w art. 3 §1 pkt 4 p.p.s.a. Jeżeli zatem skarżący uważają, że mają prawo domagać się, aby lokal mieszkalny, który obecnie zajmują, został jej sprzedany za określoną cenę, mogą swoje roszczenia realizować występując z powództwem do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę, jako wniesioną w sprawie nie należącej do właściwości sadów administracyjnych.