I OSK 1177/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 636/18 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków udzielania bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 636/18 oddalił skargę M. P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków udzielania bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Gminy S. w uchwale z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ustaliła możliwość udzielenia bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych znajdujących się na stanowiącej własność gminy nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] na rzecz ich dotychczasowych najemców w wysokości 30% ceny sprzedaży lokalu, o ile dokonają jednorazowej zapłaty ceny nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości (§ 1 uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała ma charakter uchwały indywidualnej, ponieważ dotyczy konkretniej nieruchomości, określonej w sposób indywidualny poprzez wskazanie adresu, w której znajdują się cztery lokale gminne. Rada gminy, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ma kompetencje do podjęcia uchwały w przedmiocie bonifikaty, czyli przyznania swoistego uprawnienia w stosunku do jej adresatów, a organem władnym do przyznania konkretnej bonifikaty jest organ wykonawczy gminy, zwłaszcza w przypadku podjęcia uchwały indywidualnej. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, wypełniając wymogi art. 68 ust. 1b u.g.n., określiła warunki udzielenia bonifikaty. Wskazała, że warunkiem tym jest jednorazowa zapłata ceny nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości. Rada określiła też wysokość stawki procentowej, która wynosi 30% ceny sprzedaży, następnie cena ta została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Sąd uznał zatem, że zarówno warunki udzielenia bonifikaty jak i wysokość stawki procentowej zostały określone w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i przejrzysty. Warunki te dotyczą jednakowo wszystkich dotychczasowych najemców lokali w budynku przy ul. [...]. Jak zaznaczył Sąd, ze względu na charakter uchwały w przedmiocie bonifikaty, warunki te – nawet jeśli mamy do czynienia z uchwałą indywidualną – muszą być ustanowione jednakowo dla wszystkich jej adresatów i nie mogą faworyzować niektórych z nich. Adresaci uchwały mogą, ale nie muszą skorzystać z ustanowionego na ich rzecz uprawnienia. Mogą wykupić lokal na zasadach ogólnych – bez bonifikaty – lecz z możliwością rozłożenia ceny sprzedaży na raty. Domagając się 90 procentowej bonifikaty w istocie skarżąca oczekuje uprzywilejowanego potraktowania jej sytuacji w stosunku do pozostałych adresatów analizowanej uchwały, co jest niedopuszczalne. W konsekwencji, Sąd I instancji przyjął, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. Sąd podkreślił, że zakresem niniejszej sprawy administracyjnej objęta jest wyłącznie kwestia zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia warunków udzielenia bonifikaty. Poza zakresem kognicji sądu pozostaje kwestia wyceny nieruchomości, która wydaje się być zasadniczym elementem skargi. Cena nieruchomości jest elementem istotnym umowy cywilnoprawnej pomiędzy nabywcą a sprzedającym. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.g.n. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W okolicznościach niniejszej sprawy wycena lokalu mieszkalnego skarżącej wynika z operatu. Kwestionowanie jego ustaleń pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w związku z "art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. dalej nazwana u.g.n.), art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. oraz art. 67 u.g.n." przez nieuwzględnienie w stanie faktycznym okoliczności wskazanych przez wnoszącą skargę kasacyjną i w rezultacie przyjęcie stanu faktycznego, który nie odpowiada rzeczywistości, podczas gdy treść indywidualnej uchwały Rady Gminy S. narusza interes prawny i uprawnienie wnoszącej skargę kasacyjną do pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego, który zajmuje, przez określenie w uchwale Rady Gminy warunków uniemożliwiających skorzystanie z prawa pierwszeństwa; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z "art. 101 ust. 1 u.g.n.", art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b oraz art. 67 ust. 1 u.g.n. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny prawnej przez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych przepisów prawa, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi;4 3. art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, nie zachowanie wymogu orzekania na podstawie akt sprawy, a tym samym brak rozstrzygnięcia sprawy; 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. przez stwierdzenie, że uchwała nie narusza prawa materialnego, tymczasem błędna wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz "art. 101 ust. 1 u.g.n.", art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. doprowadziła do oddalenia skargi. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa procesowego w ramach niepłaconej pomocy prawnej. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem w zakresie, w jakim do warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne zalicza warunek jednorazowej wpłaty ceny mieszkania, a więc warunek niemożliwy do spełnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną. Tak sformułowana uchwała w rzeczywistości pozbawia wnoszącą skargę kasacyjną prawa pierwszeństwa nabycia, gwarantowanego ustawowo, z uwagi na jej sytuację finansową (brak zdolności kredytowej, brak zasobów finansowych, emerytura). Uchwała, mając charakter indywidualny, nie określa wartości nieruchomości lokalowej, a cena oferowana przez Wójta Gminy S. jest zawyżona przez przyjęcie maksymalnej stawki za metr kwadratowy. Mieszkając przez 47 lat wnosząca skargę kasacyjną ponosiła koszty utrzymania i remontów, mimo że powinna je ponosić Gmina S. Poniesione przez wnoszącą skargę kasacyjną nakłady zostały oszacowane na 7 000 zł, co oznacza, że nie wzięto pod uwagę ich rzeczywistej wysokości podczas określania ceny mieszkania. Nie wzięto również pod uwagę stanu budynku (mieszkanie wnoszącej skargę kasacyjną jest bezpośrednio pod cieknącym dachem budynku). Uchwała dotyczy w istocie trzech mieszkań, ale tylko wnosząca skargę kasacyjną złożyła wniosek o nabycie lokalu. Swoje uwagi zgłaszała na sesji Rady Gminy S. [...] sierpnia 2018 r. Nie oczekuje uprzywilejowanego traktowania. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał istnienie operatu szacunkowego za wystarczające do przyjęcia, że określenie ceny jest zgodne z art. 67 ust. 3 u.g.n. i pominął go przy ocenie dowodów. Wnosząca skargę kasacyjną przyznała, że kwestia wyceny nieruchomości nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jednakże operat szacunkowy tak jak każdy dokument zawarty w aktach sprawy powinien podlegać ocenie sądu administracyjnego. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1177/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Formułując zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie nie spełniła w pełni wymogów określonych w art. 174 pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a. Jak było już wskazane zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia. W świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji – zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 141 § 4 P.p.s.a., powiązanych z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., art. 101 ust. 1 u.g.n., art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. i "art. 67 ust. u.g.n." oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązanego dodatkowo z art. 153 P.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. powiązanych z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego - jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Ponadto zarzuty wymienione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, mimo że oparte są na dwu różnych podstawach kasacyjnych, opierają się w istocie na zarzucie naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. oraz art. 67 u.g.n., czyli przepisów o charakterze materialnoprawnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest więc dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6, czy wyrok NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 2025/14) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Konieczne jest też zwrócenie uwagi na niestaranność we wskazaniu aktu normatywnego w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 "u.g.n." Skrót ten został wprowadzony przez autorkę skargi kasacyjnej na oznaczenie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu, a więc żadną miarą nie mógł być i nie był stosowany w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie ustalenia warunków udzielania bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne. Podstawą prawną skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę organu gminy był natomiast art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Błąd ten nie został sanowany również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wytknięcia wymaga sposób sformułowania zarzutu naruszenia "art. 67 ust. u.g.n." Art. 67 u.g.n. ma złożoną strukturę, natomiast w skardze kasacyjnej nie określono, który z przepisów tego artykułu został naruszony. Składa się on z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów, i punktów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 67 ust. 1 i 3 u.g.n., co umożliwiło rozpoznanie zarzutu wskazanego naruszenia (uchwała I OPS 10/09). Końcowo przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Skarga kasacyjna warunku tego nie spełnia. Już z tego powodu bardzo ograniczony jest zakres, w jakim skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, celem zbadania, czy pozwala na skonkretyzowanie zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, prowadzi w tym zakresie jedynie do częściowo pozytywnej oceny prawidłowości środka odwoławczego, wniesionego przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca skonkretyzowała ogólne i lakoniczne zarzuty kasacyjne w dwojaki sposób: Po pierwsze, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., art. 101 ust. 1 "u.g.n.", art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. oraz "art. 67 ust. u.g.n.", przez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który nie odpowiada stanowi rzeczywistemu " w wyniku uznania, że zarzuty skarżącej nie są zasadne", pomimo tego, że uchwała określiła warunki udzielenia bonifikaty z naruszeniem interesu prawnego i uprawnienia skarżącej do pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także ocenę stanu faktycznego sprawy przez postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest nietrafny i opiera się na błędnym zrozumieniu rozważań Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, wypełniając wymogi art. 68 ust. 1b u.g.n., określiła warunki udzielenia bonifikaty. Wskazała bowiem, że warunkiem tym jest jednorazowa zapłata ceny nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości. Rada określiła też wysokość stawki procentowej, która wynosi 30% ceny sprzedaży. Jak wynika z okoliczności sprawy, następnie cena ta została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Sąd uznał zatem, że zarówno warunki udzielenia bonifikaty, jak i wysokość stawki procentowej, określone zostały w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i przejrzysty. Warunki te dotyczą jednakowo wszystkich dotychczasowych najemców lokali w budynku przy ul. [...]. Sąd zasadnie wyjaśnił też, że sprzedaż nieruchomości następuje w drodze umowy, a zatem jest to czynność ze sfery dominium (cywilnoprawnej), a nie imperium, mimo że jednym z podmiotów uczestniczących w tym obrocie nieruchomościami publicznymi jest podmiot publiczny, czyli gmina. Sprzedaż nieruchomości jest więc czynnością cywilnoprawną i odbywa się na podstawie umowy, zawieranej – na zasadzie swobody umów – pomiędzy nabywcą a zbywcą. Fakt, że podmiotem uczestniczącym w tym obrocie jest gmina, czyli podmiot publiczny sprawia, że reguły tego obrotu nieruchomościami są doprecyzowane ustawowo. W szczególności, przepisy ustawy jasno wskazują, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości (art. 67 ust. 1 u.g.n.), a zatem w tym zakresie co do zasady podmiot publiczny nie może czynić odstępstw, chyba że zezwala na to przepis prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Zasadą jest więc sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu, za cenę, którą stanowi wartość nieruchomości. Ustawa wprowadza szereg uprawnień (wyjątków) na rzecz określonej kategorii podmiotów, a wśród nich wymienić można prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, czy możliwość ustalenia bonifikaty w cenie nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej dotyczących wyceny nieruchomości, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że zakresem niniejszej sprawy administracyjnej objęta jest wyłącznie kwestia zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia warunków udzielenia bonifikaty. Cena nieruchomości jest elementem istotnym umowy cywilnoprawnej pomiędzy nabywcą a sprzedającym. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.g.n. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wycena lokalu mieszkalnego skarżącej wynika z operatu, a kwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji ocenił też, że skarżąca negując ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd, nie przedstawiła w istocie żadnych konkretnych przeciwdowodów, które zmierzałyby do podważenia ustaleń wskazujących na ograniczenie zasady pierwszeństwa w stosunku do niej. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a., wskazać trzeba, że jest on niezrozumiały. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że uchwała Rady Gminy S. jest prawidłowa, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., przy czym jak wskazano powyżej, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Poza tym należy poczynić jeszcze uwagę odnoszącą się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy lit. c P.p.s.a. Nawet przy przyjęciu, że Sąd I instancji stwierdziłby, że uchwała Rady Gminy S. w sposób istotny narusza prawo i że zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na tę uchwałę, Sąd byłby zobligowany zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a. i zgodnie z jego treścią stwierdzić nieważność uchwały albo stwierdzić, ze została wydana z naruszeniem prawa. Z tego względu skarga kasacyjna zupełnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia ww. przepisów postępowania. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w tej części prowadzi do generalnej konkluzji, że zawiera ona polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko skarżącej co do stanu faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. W żadnym z przypadków oceny przez Sąd I instancji poszczególnych elementów stanu faktycznego skarżąca nie wykazała, aby ocena Sądu I instancji była dowolna, naruszająca zasady logiki czy doświadczenia życiowego. Po drugie, skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 101 ust. 1 "u.g.n.", art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. oraz art. 67 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 oraz 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o - skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia - uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por.m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie i przekonująco wykazane. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie został on poparty jakąkolwiek argumentacją. Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 68 ust. 1b u.g.n. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania ww. uchwały przepisy te brzmiały następująco: "Właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny" (art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Z kolei art. 68 ust. 1b u.g.n. stanowił, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Możliwe jest zatem zastosowanie przez organ wykonawczy gminy bonifikaty od ceny nieruchomości zbywanej, jeżeli istnieje stosowna uchwała rady gminy. W przypadku zbywania przez gminę nieruchomości, organ wykonawczy gminy decyduje o obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z zastrzeżeniem, że działa zgodnie z zasadami ustalonymi uprzednio przez organ stanowiący i stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. Przedstawiony sposób wykładni powołanych przepisów znajduje również potwierdzenie systemowe. W przepisach u.s.g. w stosunku do rady gminy została zastosowana generalna klauzula kompetencyjna, wskazująca, że do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W judykaturze wskazuje się, że ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy, jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym, może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem wynikającej z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z 25 października 1999 r., I SA/Ka 1628/99, "Wspólnota" 2000, Nr 42, poz. 41). Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty (jak też i sama sprzedaż np. lokalu mieszkalnego oraz udziału w gruncie, stanowiącego własność gminy) jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że bonifikata ma charakter fakultatywny (z wyjątkiem bonifikat stosowanych w przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków i bonifikat od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste udzielanych osobom o niskich dochodach na podstawie art. 74 ust. 1 u.g.n.), a jej udzielenie zależy – odpowiednio do tego, czyją własnością jest nieruchomość – od uznania starosty (reprezentującego Skarb Państwa) lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Ani więc zastosowanie bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n., ani jej wysokość nie zależą od woli nabywcy i żaden przepis komentowanej ustawy nie ustanawia po stronie zbywcy obowiązku udzielenia w tym przypadku określonej bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Tak więc np. gmina nie ma obowiązku udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu najemcy w wysokości wskazanej we wniosku tego najemcy. Zasadnie też stwierdził Sąd I instancji, że bonifikata jest rodzajem uprawnienia przyznawanego konkretnym podmiotom, czyli ulgi, którą rada gminy może, lecz nie musi ustanawiać w oparciu o cytowane przepisy prawa. Charakter aktu jaki przybiera uchwała w przedmiocie bonifikaty sprawia, że warunki te – nawet jeśli mamy do czynienia z uchwałą indywidualną – muszą być ustanowione jednakowo dla wszystkich jej adresatów i nie mogą faworyzować niektórych z nich. Wreszcie, adresaci uchwały również mogą, a nie muszą skorzystać z ustanowionego na ich rzecz uprawnienia. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że domagając się 90% bonifikaty w istocie skarżąca oczekuje uprzywilejowanego potraktowania jej sytuacji w stosunku do pozostałych adresatów analizowanej uchwały, co jest niedopuszczalne. Nie jest w konsekwencji uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., bowiem w ramach zakreślonych tymi przepisami prawa rada gminy podjęła uchwałę w przedmiocie bonifikaty, ustaliła jej warunki i wysokość w sposób jasny i transparentny. Ustalenie bonifikaty jest uprawnieniem gminy, podobnie jak i warunków jej przyznania. Muszą one być niedyskryminacyjne, jasne i przejrzyste i te przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione. Nie sposób również dopatrzyć się w analizowanej uchwale naruszenia zasady pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego w myśl art. 34 ust. 1 u.g.n., a warunki przyjęte w uchwale przez Radę Gminy S. nie mogą być postrzegane jako dyskryminujące. W orzecznictwie podnosi się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (por. wyrok NSA z 7 września 2005 r., I OSK 193/05). Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. W kwestionowanej uchwale Rada jasno określiła zasady udzielania bonifikat, jako kryterium rozróżnienia przyjmując wyłącznie warunek udzielenia bonifikaty od dokonania jednorazowej zapłaty ceny nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (§ 1 uchwały). Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady pierwszeństwa w odniesieniu do kontrolowanego przepisu uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte kryterium różnicujące jest w pełni racjonalne z perspektywy finansowej Gminy, a zarazem działaniem mieszczącym się w ramach przysługujących gminie uprawnień właścicielskich i nie może być postrzegane jako niweczące zasadę pierwszeństwa najemcy lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.