II SA/Bd 1005/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oddala skargę. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].03.2016 r., nr [...] znak: [...] na podstawie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 224) wymierzono M. J. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu wprowadzania do obrotu środków zastępczych w sklepach mieszczących się przy ul. [...] w B.. Organ ustalił na podstawie przeprowadzonych kontroli w dniach [...].02.2015 r., [...].02.2015 r., [...].03.2015 r., [...].04.2015 r., [...].04.2015 r., że M. J. jako sprzedawca na podstawie umowy o pracę oferowała do sprzedaży produkty co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi w myśl ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podczas kontroli była ona informowana przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. o zakresie przeprowadzanych czynności kontrolnych. Po zakończonych czynnościach kontrolnych w ww. sklepach, w obecności sprzedawcy odczytywano i omawiano treść protokołu kontroli. Świadkami ww. zdarzeń byli funkcjonariusze Komendy Miejskiej P. w B.. W wyniku kontroli zatrzymano produkty wymienione wg rodzaju i ilości podanych w decyzji. Pobrane próbki zatrzymanych produktów przekazano do badania w laboratorium. W wyniku badania stwierdzono analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii . Uwzględniając całość zgromadzonego materiału dowodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. ustalił, że M. J. sprzedawała środki zastępcze, mając tego pełną świadomość. W konsekwencji, organ wydał decyzję administracyjną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. M. J. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., zarzucając: 1. naruszenie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że w związku z zabezpieczeniem towaru w sklepie przy ul. [...] w B. powzięto uzasadnione podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi, a tym samym, iż zostały naruszone wymagania zdrowotne; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane; 3. art. 4 pkt 34 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom; 4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" oraz poprzez błędne ustalenie, że strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu w sklepie przy ul. [...] w B.; 5. art. 44b oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez ich zastosowanie mimo braku notyfikacji tych technicznych przepisów Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z [...] czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.); 6. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 82, art. 79a i art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 7. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, mimo iż badania, na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję z uwagi na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu, a także poprzez niewykazanie, że produkty objęte decyzją są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii; 8. naruszenie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału na etapie postępowania pierwszo instancyjnego poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji zapoznania się z całością akt sprawy (z powodu nieudostępnienia w dniu [...].02.2016 r., kiedy to strona zapoznawała się z aktami sprawy w siedzibie organu) w tym z protokołami kontroli oraz wynikami badań laboratoryjnych, powołanymi jako dowody w uzasadnieniu decyzji, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Decyzją Inspektor Sanitarny z dnia [...] czerwca 2016 r. NR [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ potwierdził ustalenia organu I instancji i ocenił zarzuty skarżącej jako niezasadne. W stosunku do zarzutu naruszenia procedury kontroli poprzez naruszenie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 79, art. 80, art. 82, art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ przyznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie zawiadamiał przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, jednakże zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ I instancji nie miał takiego obowiązku. W przypadku, gdy kontrola przeprowadzana jest w związku z przeciwdziałaniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałaniu przestępstwa skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także w sytuacji bezpośredniego zagrożenia zdrowia, życia lub środowiska naturalnego nie dokonuje się zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrole w sklepach przy ul. [...] w B. miały charakter interwencyjny. Ich celem było zapobieżenie negatywnym skutkowym powodowanym przez dopalacze, które oferowano do sprzedaży w ww. sklepach. Z protokołów kontroli wynika, iż pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. każdorazowo okazywali legitymacje służbowe, upoważnienia do poprowadzenia kontroli oraz informowali o prawach i obowiązkach. Z uwagi na brak w dniu kontroli kontrolowanego oraz osoby przez niego upoważnionej, kontrolę przeprowadzano w obecności świadków - funkcjonariuszy policji. Podkreślono, że bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż niemożność prowadzenia więcej, niż jednej kontroli jednocześnie nie ma zastosowania także w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia oraz w sytuacji uzasadnionego narażenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność zachodziła, tj. kontrole miały na celu zapobieżenie dalszemu narażaniu życia lub zdrowia potencjalnych klientów sklepów. W odniesieniu do naruszenia art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ przytoczył dyspozycję art. 84d ww. ustawy. Wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie taka okoliczność miała miejsce. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie miał obowiązku wstrzymać czynności kontrolnych w wyniku wniesionego przez stronę sprzeciwu. Organ nie podzielił twierdzenia odwołującej, iż naruszono art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ I instancji swoją działalnością nie naruszył przepisów prawa, zatem dowody przeprowadzone w toku kontroli mogły stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziło uzasadnione podejrzenie, że w sklepach przy ul. [...] w B., w których jako sprzedawca pracowała M. J., wprowadzane są do obrotu środki zastępcze. Zabezpieczone podczas kontroli próbki produktów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. słusznie przekazywał do Toxlab sp. z o.o. w K., celem przeprowadzenia badań, które miały stwierdzić, czy zabezpieczone produkty stanowią środki zastępcze. Wyniki badań [...] z dnia [...].03.2015 r., [...] z dnia [...].04.2015 r., [...] z dnia [...].08.2015 r., [...] z dnia [...].08.2015 r., potwierdziły obecność substancji psychoaktywnych w zakwestionowanych produktach. Organ II instancji nie podzielił twierdzenia strony, iż uznanie produktów za środek zastępczy może wystąpić wyłącznie wtedy, gdy substancja będzie w danym momencie używana. Celem ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest przeciwdziałanie i wykluczenie z terytorium kraju substancji w niej określonych jeszcze przed ich użyciem, które może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ podkreślił, że ostrzeżenia i wskazówki zawarte na opakowaniach wprowadzały w błąd potencjalnych konsumentów oraz pracowników inspekcji sanitarnej, celem uchylenia się od przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych i czerpania korzyści majątkowych ze sprzedaży zakazanych produktów. W zabezpieczonych produktach bezspornie stwierdzono obecność substancji psychoaktywnych. Zgodnie z art. 44b ww. ustawy wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terenie Rzeczypospolitej [...] jest zabronione. Ustawodawca przyjął, że każdy przypadek ujawnienia, wytworzenia lub wprowadzania w jakikolwiek sposób do obrotu "dopalaczy" oznacza, że doszło do złamania prawa i musi to skutkować wymierzeniem sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Pojęcie "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych i odnosi się do wszystkich przypadków udostępniania takich środków, bez względu na to, czy osoba, której środek ten jest udostępniany jest jego bezpośrednim konsumentem czy też nie. Na użytek sankcjonowania administracyjnego "wprowadzaniem do obrotu" będzie każde działanie ułatwiające, umożliwiające, czy też czyniące dostępnym środek zastępczy. Celem zaś nałożenia kary pieniężnej jest nie tylko zniechęcenie strony postępowania do dalszego podejmowania działań w zakresie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, ale ma również pełnić funkcję represyjną, stanowiąc dolegliwość finansową. Miarkując wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od [...] zł do [...] zł organ przyjął, że adekwatną dolegliwością będzie określenie wysokości kary na kwotę [...]zł. Organ odwołał się też do tezy wyroku NSA sygn. akt II OSK 975/14. Karę pieniężną wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzania do obrotu". Innymi słowy wymierzenie kary pieniężnej pierwszemu podmiotowi, który wprowadził do obrotu dane środki zastępcze, nie zwalnia organów inspekcji sanitarnej od wymierzenia stosownych kar pieniężnych kolejnym podmiotom, jeżeli zostanie dowiedzione, że udostępniły one dalszym podmiotom przynajmniej część środków zastępczych uzyskanych od pierwszego podmiotu. M. J. wielokrotnie była obecna podczas kontroli przeprowadzanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., była informowana o zakresie kontroli oraz wiedziała o przyczynie zabezpieczania zakwestionowanych produktów. Poprzez działalność pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. posiadała wiedzę na temat substancji wykrywanych w produktach oraz o niebezpieczeństwie jakie stwarzają. W związku z powyższym organ zakwestionował twierdzenia strony, iż nie była świadoma jakie produkty sprzedaje. Częste zmiany nazwy spółki do której należały sklepy oraz obecność funkcjonariuszy policji w trakcie kontroli wyraźnie wskazywały na nielegalną działalność w sklepach, gdzie pracowała M. J.. Ponadto, zgodnie z zapisami w protokołach kontroli, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. dostarczał sprzedawcy decyzje administracyjne w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia badań zabezpieczonych produktów oraz w jego obecności zamykał sklep. Obowiązki, które wykonywała M. J. były niezgodne z obowiązującym prawem. Jako sprzedawca, świadomie narażała zdrowie i życie, często bardzo młodych ludzi. Obrót środkami zastępczymi stwarza nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, ale także wywołuje negatywne skutki społeczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 44b oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez ich zastosowanie mimo braku notyfikacji projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ stwierdził, iż jest on chybiony. Zakres regulacji dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego został określony w art. 1 i 2 dyrektywy i trudno odnieść je do przedmiotowej sprawy. Z dyrektywy bowiem wynika, że państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane powiadamiać Komisję i pozostałe państwa członkowskie o każdym projekcie przepisów technicznych dotyczącym produktów i usług społeczeństwa informatycznego. Dyrektywa stała się dla Komisji i państw członkowskich oraz przedsiębiorców źródłem informacji w zakresie działalności krajowych władz ustawodawczych oraz władz i organów normalizacyjnych w dziedzinie technicznej. W tej kwestii Inspektor Sanitarny wskazał, że przedstawiona regulacja nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, gdyż sama w sobie nie kwalifikuje się do żadnej z grup przepisów technicznych. Wskazany przepis nie opisuje cech produktów, a sankcje w nim przewidziane wiążą się z działaniem polegającym na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych, a nie z nieodpowiadającymi standardom właściwościami produktów, czy też ich jakością. Jakkolwiek ustanawia on sankcję za działania niezgodne z prawem, to jednak ocena tej niezgodności jest dokonywana na podstawie innych wzorców normatywnych. Skoro wskazane powyżej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagały tym samym notyfikacji Komisji Europejskiej. Z tego też względu, brak notyfikacji przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie mógł uzasadniać twierdzenia strony skarżącej o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa wspólnotowego. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. uzasadnił stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy. Ponadto w aktach sprawy znajdują się przywoływane przez organ I instancji dowody (protokoły kontroli, wyniki badań laboratoryjnych). W przypadku środków zastępczych organ kontrolujący nie ma obowiązku udowadniać, że zabezpieczone produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, gdyż świadome narażanie ludzi na negatywne oddziaływanie niezidentyfikowanych substancji psychoaktywnych byłoby sprzeczne z ideą nadzoru nad wprowadzaniem "dopalaczy" do obrotu. Organ nie podzielił również zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się dokument (zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego z [...].02.2016 r.), potwierdzający, iż organ I instancji poinformował M. J. o możliwości zapoznania z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ponadto, w dniu [...].02.2016 r. odwołująca oświadczyła pisemnie, iż zapoznała się z zebraną dokumentacją, jednocześnie nie wnosząc uwag i wniosków. Organ przyznał, iż organ I instancji niesłusznie powołał się na art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 52a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii decyzji wydanej w przedmiocie kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym wyznaczenie stronie terminu 14 dni od otrzymania decyzji na wykonanie określonego w niej obowiązku stało się bezzasadne. ale ta nieprawidłowość nie wpływa na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Skarżąca wniosła skargę na wydaną decyzję, zarzucając naruszenie: a) art. 27 ustawy o inspekcji poprzez przyjęcie w związku z zabezpieczeniem towaru, że powzięto uzasadnione podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi a tym samym, iż zostały naruszone wymagania zdrowotne; b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane oraz, że stwarzają one zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi; c) art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom; d) art. 79 ust. 2 pkt 4a usdg poprzez jego zastosowanie mimo braku notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 875), w szczególności jej art. 4, którym dodano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art. 79) oraz braku notyfikacji art. 44b i art. 52a u.p.n. -Komisji Europejskiej UE tych przepisów mających charakter przepisów technicznych na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.) a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej; e) naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; f) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, mimo iż badania, na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję z uwagi na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu; Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r., poz. 224, zwanej dalej "u.p.n."). Zgodnie z art. 52a ust. 1 u.p.n., kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.0000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2). Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). W art. 4 pkt 27 u.p.n. zawarto definicję legalną pojęcia środka zastępczego. Jest nim produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Dla określenia czy dany produkt ma charakter środka zastępczego konieczne jest posiadanie przez niego działania psychoaktywnego analogicznego, jak działanie narkotyków (środków odurzających i substancji psychotropowych), będącego warunkiem sine qua non używania zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej [...] środków zastępczych przewiduje art. 44 b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Oznacza to, że prowadzenie działalności polegającej na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych, w tym na obrocie hurtowym bądź detalicznym środkami zastępczymi jest nielegalne. Stosownie do art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez wprowadzanie do obrotu, należy rozumieć udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych . Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w razie ustalenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 u.p.n. organ inspekcji sanitarnej obowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a u.p.n.). Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tych środków. Stanowisko skarżącej wynikało z wykładni przepisów karnych. Pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). Organ inspekcji sanitarnej prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Ustosunkowując się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą, Sąd podziela w pełni pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku II OSK 975/14 z 15. 12. 2015r., w którym dokonano wykładni przepisów art. 52 a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. W uzasadnieniu wskazano, iż oba te przepisy zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) jako reakcja na dynamicznie rozwijającą się sprzedaż nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawodawca nowelizując pod tym kątem ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii nie zdecydował się na penalizację różnorakich zachowań polegających na przekazywaniu innym osobom środków zastępczych (m.in. wprowadzania do obrotu, uczestniczenia w obrocie, czy udzielania innej osobie), pozostawiając zastosowanie sankcji karnych ogólnym przepisom prawa karnego, np. art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. W zamiarze ustawodawcy jedynym narzędziem realizacji, ustanowionego mocą art. 44b u.p.n., całkowitego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej [...] środków zastępczych miało być zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 52a u.p.n. Taki zabieg legislatora miał niewątpliwie "ułatwić" szybszą i skuteczniejszą reakcję na pojawiające się na masową skalę przypadki zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego po użyciu tzw. "dopalaczy", zwłaszcza w obrębie młodszej generacji społeczeństwa, co było związane z istotą kary administracyjnej, która ma charakter obiektywny i prewencyjny, bez konieczności ustalania winy sprawcy. Konsekwencją wyboru jedynie sankcji administracyjnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych jest konkluzja, że w przypadku wymierzania kary pieniężnej, uregulowanej w rozdziale 6a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie ma podstaw do analogicznego stosowania wykładni, wypracowanej na gruncie orzeczeń sądów karnych i Sądu Najwyższego, która odnosi się do przestępstw i wykroczeń opisanych w kolejnym rozdziale ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W wyroku tym NSA podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2965/13, iż "wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) i części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych". Zwrócono też uwagę na stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13, że "niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel i aksjologię wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n. Podzielając ten kierunek wykładni w procesie ustalania treści normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. nie znajduje uzasadnienia prezentowana przez skarżącą interpretacja nawiązująca do poglądów doktryny prawa karnego, orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, które znalazły odzwierciedlenie w przedstawionych przez nią orzeczeniach sądów administracyjnych. Odnoszą się one wprost do regulacji prawnokarnych art. 56, art. 58 i art. 59 u.p.n., uznających, że "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne, niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku, gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka, a nie wprowadzenie do obrotu (uwagi dotyczą poprzedniego brzmienia przepisów). W procesie dekodowania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego zasadniczo penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków". Podobne stanowisko, stojące w opozycji do cytowanych w skardze wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Po 938/13, czy z 8 maja 2014r. sygn. akt II SA/Po 209/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Op 269/13, zostało wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 617/14, i z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 23/15, w których wywiedziono, iż "zawężająca wykładnia definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n. dokonana przez Sąd Najwyższy w sprawie karnej nie może być wykorzystana w postępowaniach administracyjnych toczących się na podstawie przepisów ustawy o PIS [ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Wykładni tego przepisu Sąd Najwyższy dokonywał na potrzeby postępowania karnego w sytuacji, gdy ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje inną odpowiedzialność karną za uczestniczenie w obrocie środkami odurzającymi lub substancjami psychotropowymi lub wprowadzenie ich obrotu (art. 56 u.p.n.) a inną za udzielenie innej osobie (konsumentowi) środka odurzającego. W sprawie chodziło zaś o poniesienie przez osobę odpowiedzialności karnej za popełnienie określonego czynu. Warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że doszło do realizacji zdarzenia polegającego na "wprowadzaniu do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., jest udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, bez konieczności określenia roli i statusu tych osób w procesie dystrybucji tych środków. Tym samym zupełnie obojętnym dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest dowodzenie czy środki zastępcze udostępniono konsumentowi, tj. osobie nabywającej je w celu własnego spożycia, czy też odbiorcy, który przynajmniej w części nie zużyje ich na własne potrzeby, ale przekaże je dalej kolejnym odbiorcom. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy doszło do udostępnienia osobie trzeciej, w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 u.p.n. Przedmiotową karę pieniężną wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzenia do obrotu". Innymi słowy wymierzenie kary pieniężnej pierwszemu podmiotowi, który wprowadził do obrotu dane środki zastępcze, nie zwalnia organów inspekcji sanitarnej od wymierzenia stosownych kar pieniężnych kolejnym podmiotom, jeżeli zostanie dowiedzione, że udostępniły one dalszym podmiotom przynajmniej część środków zastępczych uzyskanych od pierwszego podmiotu. Organ inspekcji sanitarnej prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie w uzasadnieniach decyzji jednoznacznie wykazały fakt naruszenia przez skarżącą zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych, o którym mowa w art. 44b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Skarżąca oferowała do sprzedaży produkty, które poddane badaniom w laboratorium [...] sp. z o.o. w K. pozwalały stwierdzić, że były środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W badanych produktach zidentyfikowano związki będące analogami strukturalnymi substancji, wymienionymi w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, będąc środkami psychoaktywnymi. Słusznie organ wskazuje, że aby uznać dany produkt za środek zastępczy nie jest wymagane wykazanie, że był on używany. Celem ustawy jest eliminacja zagrożenia nie tylko w związku z użyciem środka zastępczego ale na etapie wytwarzania i wprowadzania do obrotu a więc z zagrożeniem użycia. W tych warunkach nie wymaga się każdorazowego badania jak dany środek jest faktycznie wykorzystywany przez konsumenta, lecz ustalenia z jakim przeznaczeniem został wyprodukowany lub wprowadzony do obrotu. W protokole kontroli ustalono, że wprowadzano do obrotu produkty nieoznakowane, bez podania składu, co wprowadzało konsumenta w błąd i dostatecznie uzasadniało podejrzenie, że są to środki stanowiące realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nie zmienia tej oceny napis na opakowaniu, że środek nie jest przeznaczony do spożycia. Na planowane wykorzystywanie zakwestionowanych przez organ produktów w sposób, o jakim mowa w art. 4 pkt 27 u.p.n. wskazuje skład chemiczny, ale także ich duża ilość - od kilku do kilkuset a także wiele rodzajów produktów. Wobec tego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 27 c ustawy o PIS. Bezprzedmiotowe są zarzuty bazujące na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. Była zatrudniona w sklepie w którym zabezpieczono niedozwolone produkty. W takiej sytuacji nie może ona skutecznie przytaczać przepisów wymienionej ustawy, mającej zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. Ta uwaga dotyczy także kwestii notyfikacji związanej z art. 79 ust. 2 pkt 4a oraz oceny prawidłowości kontroli działalności gospodarczej w aspekcie art. 77 ust. 6 tej ustawy, odnoszącym się wyłącznie do kontrolowanego przedsiębiorcy. Na marginesie można zaznaczyć, że niezasadne są zarzuty, że kontrole były wszczynane i prowadzone z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kontrole były uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów co pozwalało na odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom w stosowaniu procedur kontroli i znaczenia dokonanych w ich wyniku ustaleń. Podstawą prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej był przepis art. 52a u.p.n. i tylko przesłanki w nim zawarte wymagały ustaleń i oceny organów administracyjnych. Ustaliły one w sposób niewątpliwy, że skarżąca wprowadzała do obrotu środki zastępcze. O obowiązującej w czasie rozstrzygania sprawy przez organy definicji "środka zastępczego" z art. 4 pkt 27 u.p.n. była już wcześniej mowa. Właściwości fizyko-chemiczne produktów sprzedawanych przez skarżącą, a pobranych przez organ sanitarny w toku kontroli, zostały jednoznacznie zakwalifikowane, jako odpowiadające charakterowi środków zastępczych, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych protokołach laboratorium kompetentnej placówki badawczej. W odniesieniu do zarzutu, że skarżąca jako sprzedawca nie może być uznana za osobę wprowadzającą środki zastępcze do obrotu organ słusznie podkreślił, że skarżąca posiadająca wyższe wykształcenie powinna wiedzieć o rodzaju sprzedawanych środków jako środków zastępczych także w związku z licznymi kontrolami PPIS, prowadzonymi w obecności skarżącej i informowaniem o przyczynach zabezpieczenia zakwestionowanych produktów oraz nieprawidłowym działaniu sklepu. Posiadała więc wiedzę na temat substancji wykorzystywanych w sprzedawanych produktach i ich niebezpiecznym działaniu. Otrzymała ona również decyzje administracyjne w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu zakwestionowanych produktów do czasu przeprowadzenia badań. W tych okolicznościach pomimo faktu, że skarżąca była pracownikiem, wprowadzała do obrotu zakazane produkty. Zarzut, że jako pracownik nie mogła wprowadzać do obrotu zakazanych produktów jest niesłuszny. Niewątpliwie pracownik musi swoją pracę wykonywać starannie i sumiennie, stosując się do poleceń przełożonych ale tylko o ile nie dotyczą one działań sprzecznych z prawem lub umową. Zgodnie z art. 4 pkt 34 u.p.n. wprowadzeniem środków zastępczych do obrotu jest ich udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie. Bez znaczenia jest rola i status tych osób trzecich w procesie dystrybucji owych środków. Karze pieniężnej podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środki osobom trzecim (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14, dostępny w internecie). Z punktu widzenia normy art. 52a u.p.n. obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ją stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym karze pieniężnej podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Rola i status poszczególnych osób może mieć natomiast znaczenie przy ustalaniu wysokości kary. Tak więc bezskuteczne jest powoływanie się przez skarżącą na to, że dokonywała sprzedaży przedmiotowych środków zastępczych jako pracownik zatrudniony przez przedsiębiorcę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dodatkowo należy stwierdzić, że skarżąca była w pełni świadoma jakie produkty sprzedaje. Odnosząc się do braku notyfikacji przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i innych przepisów powołanych w skardze należy wskazać, że dyrektywie 98/34/WE towarzyszył zamiar prawodawcy unijnego, aby zagwarantować efektywność realizacji zasady swobodnego przepływu towarów poprzez instytucję prewencyjnej kontroli prawodawstwa krajowego, w celu zapobiegania ewentualnym sporom i komplikacjom wynikającym z ewentualnych następczych przeszkód w handlu, które to przeszkody dopuszczalne są jedynie wówczas, gdy są one niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym (wyrok w sprawie C - 194/94, pkt 40; wyrok w sprawie C - 226/97, pkt 32). Tym samym, zarówno w interesie Komisji Europejskiej, jako strażnika traktatów, jak i państw członkowskich jest to, aby uzyskiwać wyczerpujące informacje na temat projektów przepisów technicznych. Sąd krajowy ma obowiązek odmowy stosowania jedynie tych przepisów prawa, które rzeczywiście stanowiąc w rozumieniu dyrektywy transparentnej przepisy techniczne, ustanowione zostały z uchybieniem obowiązku ich notyfikacji Komisji Europejskiej (wyrok w sprawie C - 303/04; opinia Rzecznika Generalnego w sprawie C - 336/14, pkt 60).W rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, jak stanowi jej art. 1 pkt 11, "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Art. 52 a ustawy, w rozumieniu dyrektywy transparentnej nie jest przepisem technicznym, którego projekt podlegał notyfikacji, co prowadzi do wniosku, że brak jego notyfikowania Komisji Europejskiej nie stanowi żadnej przeszkody, aby przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej za określone nim naruszenie przepisów ustawy. Po pierwsze, art. ten nie uzasadnia, aby kwalifikować go kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Sporny w sprawie przepis krajowy nie ustanawia żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Ustanowiona w nim sankcja wiąże się z działaniem polegającym na wprowadzaniu do obrotu niedozwolonych produktów niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad. Przepis ten ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, zaś ocena tej niezgodności jest dokonywana na podstawie innych wzorców normatywnych. O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 52a ustawy decydują bowiem okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów . Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który z kolei należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Uwzględniając powyższe, z punktu widzenia stanowiska o samoistnym charakterze funkcji realizowanych przez art. 52a ustawy , który sankcjonuje niezgodne z tą ustawą zachowania, organ wymierzając karę pieniężną za sprzedaż niedozwolonych produktów nie dopuścił się naruszenia prawa. Z tych względów skarga jest nieuzasadniona, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.