II SA/Bd 101/07

Dnia 25 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Edwarda S. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie uposażenia zasadniczego oraz potrącenia należności związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej oddala skargę. Skarżący - starszy chorąży Edward S., pełnił służbę w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w K. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2002 r. Dowódca Okręgu Wojskowego wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy w związku z likwidacją zajmowanego przez niego stanowiska i odmową przyjęcia niższego stanowiska służbowego. W konsekwencji w dniu [...] 2003 r. skarżący został skreślony z ewidencji jednostki wojskowej (rozkaz dzienny Komendanta WKU z dnia [...] 2003 r. – k. 49 akt sądowoadministracyjnych). W dniu [...] 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych wydał decyzję Nr [...], którą stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] 2002 r. W oparciu o tą decyzję Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w K. rozkazem dziennym nr [...] z dnia [...] 2006 r. stwierdził nieważność swojego rozkazu z dnia [...] 2003 r. oraz nakazał zaliczyć skarżącego do stanu ewidencyjnego z dniem przybycia tj. z dniem [...] 2006 r. Jednocześnie dla celów ewidencyjno – finansowych stwierdził, że od dnia skreślenia z ewidencji tj. od [...] 2003 r. skarżącemu przysługują należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, przy czym uposażenie określają parametry stanowiska "chorąży" "STE: chorąży" i "U – 27". W dniu [...] 2006 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693; z późn. zm.), art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 76, poz. 804; z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 101) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750; z późn. zm.) - wydał decyzję nr [...] postanawiając przyznać skarżącemu należności wynikające z przywrócenia do zawodowej służby wojskowej za okres od 1 czerwca 2003 r. do 31 sierpnia 2006 r., zgodnie z grupą uposażenia U – 27, tj. należności z tytułu uposażenia, nagrody rocznej, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, gratyfikacji urlopowej i przejazdu. Jednocześnie organ postanowił potrącić jako świadczenia nienależne: odprawę z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia – wypłacone skarżącemu w związku ze zwolnieniem na mocy decyzji z dnia [...] 2002 r. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że stosownie do art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy - uposażenia i inne należności określone w tej ustawie, pobrane przez żołnierza, nie podlegają zwrotowi. Nie można zatem uznać wypłaconych mu świadczeń za świadczenia nienależne. Ponadto organ dopuścił się naruszenia art. 1 k.p.a., gdyż orzekał w sprawie nie będącej sprawą administracyjną, oraz dokonał potrąceń bez podstawy prawnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dowódca Okręgu Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że zarówno w ustawie z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jak też w ustawie z dnia 17 grudnia 1970 r. o uposażeniu żołnierzy i ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750; z późn. zm.) nie ma przepisów określających prawa żołnierzy i odpowiadające im obowiązki organów wojskowych w zakresie należności przysługujących żołnierzowi w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Powoływanie się na przepisy ustawy o uposażeniu żołnierzy jest błędne także dlatego, że w sprawie nie miał zastosowania art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 2003 r., w myśl którego sprawy wszczęte a nie zakończone ostateczną decyzją przed [...] 2004 r. prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Zdaniem organu sprawa wypłacenia uposażenia wyrównawczego i innych należności oraz potrącenia niektórych świadczeń, zaistniała w roku 2006 jest nową sprawą administracyjną, odrębną od sprawy wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej i zwolnienia żołnierza z tej służby. W rezultacie organ doszedł do wniosku, że nie było podstaw prawnych do przyznania uposażenia i wypłaty skarżącemu uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami i innymi należnościami za okres, w którym żołnierz nie pełnił zawodowej służby wojskowej. W opinii Dowódcy [...]Okręgu Wojskowego w sprawie wzajemnych roszczeń mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 6, poz. 93; z późn. zm.). Wobec tego, że stwierdzono nieważność decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej – nie został on skutecznie zwolniony ze służby. Odpadła tym samym podstawa prawna wypłacenia świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Świadczenia te są zatem świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji skarżący jest zobowiązany zwrócić wypłacone świadczenia. Jeżeli tego nie uczyni dobrowolnie, organ wojskowy jest zobowiązany wystąpić przeciwko żołnierzowi z odpowiednim pozwem do sądu. Z drugiej strony – jeżeli w ocenie żołnierza, który został przywrócony do służby wojskowej, poniósł on szkodę wskutek braku pełnienia służby w okresie od zwolnienia do przywrócenia do służby – może dochodzić naprawienia ewentualnej szkody majątkowej na zasadach określonych w art. 4171 Kodeksu cywilnego, także na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Organ uznał, że stosownie do art. 498 Kodeksu cywilnego dopuszczalne jest dokonanie potrącenia z uposażenia wyrównawczego. Jednakże na mocy art. 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę tj. w przepisach Kodeksu pracy (zwanego "k.p."). Z art. 87 § 1 pkt 2 k.p. pracy wynika, że dokonanie potrącenia jest możliwe, gdyby organ posiadał tytuł wykonawczy. Od zasady tej istnieje wyjątek w postaci art. 91 k.p., stosownie do którego potrącenie z wynagrodzenia należności innych niż wymienione w art. 87 § 1 i 7 k.p. możliwe jest za zgodą pracownika wyrażoną na piśmie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nie dysponował ani tytułem wykonawczym, ani zgodą żołnierza na piśmie. Rozważania powyższe doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego Edward S. sformułował zarzut, że organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy prawa materialnego poprzez oczywiście błędną wykładnię art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny tzn. decyzja co do której orzeczono nieważność była nieważna od dnia jej wydania. W przedmiotowej sprawie orzeczono o nieważności zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej, co skutkuje uznaniem, iż skarżącemu nigdy nie wypowiedziano stosunku służbowego i przez cały czas pełnił on służbę wojskową. Tym samym przez cały czas organ finansowy – Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, powinien wypłacać skarżącemu należne uposażenie. Jeżeli tego nie czynił, obok uposażenia skarżącemu przysługują odsetki ustawowe. Pogląd ten podzielił organ pierwszej instancji, orzekając o przyznaniu skarżącemu uposażenia i innych należności. Organ odwoławczy nie tylko uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, ale także umarzając postępowanie w sprawie, uniemożliwił wypłatę należnego skarżącemu wynagrodzenia. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu go ze służby powinien mieć zastosowanie art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r., zgodnie z którym żołnierzowi, który nie został z dniem 1 lipca 2004 r. wyznaczony na stanowisko służbowe wypłaca się uposażenie należne na dzień 30 czerwca 2004 r. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Organ ten bowiem orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części niezaskarżonej w odwołaniu, a ponadto orzekł na niekorzyść strony uniemożliwiając (poprzez umorzenie postępowania) wypłatę należnego uposażenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek Sąd częściowo podziela stanowisko skarżącego. Jak wynika z treści art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ załatwia sprawę w formie decyzji administracyjnej w przypadku gdy przepis prawa wyraźnie taką możliwość przewiduje. Wydając w dniu [...] 2006 r. decyzję jako organ pierwszej instancji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego określił uposażenie i świadczenia dodatkowe "wynikające z przywrócenia do zawodowej służby wojskowej za okres od 1 czerwca 2003 r. do 31 sierpnia 2006 r.". Orzeczenie w tym przedmiocie ma zatem charakter określenia kwot przysługujących skarżącemu za pewien okres. W istocie organ orzekł nie tyle o wysokości należnego skarżącemu uposażenia, ale o kwotach, które skarżącemu należy wypłacić z tytułu uposażenia i innych należności, przysługujących mu w wymienionym okresie. Organ powołał się przy tym na przepisy art. 3, 17 i 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy. Przepisy tej ustawy rzeczywiście miały zastosowanie w odniesieniu do żołnierzy zawodowych, ale tylko do dnia 1 lipca 2004 r. tj. do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750; z późn. zm.). Przepis art. 159 tej ustawy wprowadził zmiany w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. m.in. poprzez zmianę tytułu ustawy na "o uposażeniu żołnierzy niezawodowych". Jednocześnie kwestie uposażenia żołnierzy zawodowych zostały uregulowane w rozdziale 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. Stosownie do znajdującego się w tym rozdziale art. 78 ust. 1 wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Określenie decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 lipca 2004 r. przysługującego żołnierzowi zawodowemu uposażenia dokonuje się zatem poprzez wskazanie stanowiska i grupy uposażenia, które to elementy wskazał Komendant WKU w K. w swoim rozkazie personalnym z dnia [...] 2006 r. Możliwość zastosowania przepisów ustawy nieobowiązującej w momencie orzekania przez organ pierwszej instancji istniałaby, o ile przewidziałby to stosowny przepis przejściowy. W tej kwestii Szef Sztabu wskazał na przepis art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r., stosownie do którego sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem [...] 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Z treści decyzji nie wynika jednakże, aby była ona zwieńczeniem sprawy, którą organ zaczął rozpatrywać przed dniem 1 lipca 2004 r. Z treści decyzji wynika jedynie, że potrzeba orzekania (wszczęcia postępowania) według organu pojawiła się w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego, tj. dopiero po dniu [...] 2006 r. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że taka forma orzekania, nie mając oparcia w przepisach prawa, rażąco go narusza, co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przyjmując nawet, iż w ten sposób doszło do niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia organu odwoławczego, nie można uznać, aby Dowódca Okręgu Wojskowego dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten wprowadza zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, jednakże z zastrzeżeniem, iż nie odnosi się to do sytuacji kiedy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd podziela natomiast zapatrywanie skarżącego, co do skutków prawnych decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 6 grudnia 2002 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż potwierdza ona tylko fakt, że wskutek kwalifikowanej wadliwości zakwestionowanej decyzji, już w momencie jej wydania nie wywarła ona żadnego skutku prawnego. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że pomimo wydania decyzji z dnia [...] 2002 r., skarżący po dniu 31 maja 2003 r. tj. po upływie okresu wypowiedzenia (skróconego), nadal pozostawał w służbie. Konsekwencją tej okoliczności prawnej nie jest jednak potrzeba orzekania o uposażeniu należnym skarżącemu za okres po dniu 31 maja 2003 r. Jeżeli bowiem skarżący cały czas pozostawał w stosunku służbowym, organy wojskowe powinny zrealizować przysługujące skarżącemu prawa tj. zrealizować obowiązujące w tym okresie decyzje określające uposażenie skarżącego. Fakt wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych modyfikuje sytuację skarżącego tylko w ten sposób, że stosownie do art. 178 ust. 1 wymienionej ustawy, do momentu powierzenia mu stanowiska służbowego w trybie nowej ustawy (art. 170 ust. 3) przysługuje mu uposażenie zasadnicze, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne za miesiąc czerwiec 2004 r., zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalonym w ustawie budżetowej na dany rok. Wobec zatem zbędności orzekania, pomimo błędnego uzasadnienia, orzeczenie Dowódcy Okręgu Wojskowego o umorzeniu postępowania było zgodne z prawem tj. z art. 105 § 1 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.