II SA/Bd 1023/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. K. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (zwanego dalej "PINB") o wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie samowoli budowlanej polegającej na podjęciu robót budowlanych dotyczących fundamentów ganku na nieruchomości w Rychnowie pod nr [...]. Skarżący wskazał, że jak stwierdził PINB w postanowieniu z [...] czerwca 2019 r. - J. K. (zwany dalej "Inwestorem") skutecznie zgłosił roboty budowlane polegające na dobudowie na ww. nieruchomości fundamentów ganku. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości i nie wyrażał zgody na wykonanie fundamentów ganku. Inwestor nie mógł zatem złożyć zgodnego z prawdą oświadczenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, zwanej dalej "Prawem budowlanym"), jakoby posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego Skarżący zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie samowoli budowlanej, polegającej na podjęciu robót budowlanych mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością. PINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej w skrócie "k.p.a.") postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że nie jest władny do podejmowania działań dotyczących kwestii niewyrażenia zgody na roboty budowlane przez pozostałych współwłaścicieli. Organem przyjmującym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest w rozpatrywanej sprawie Starosta [...], zatem w jego gestii leży wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, względnie powiadomienie innych właściwych organów. PINB podkreślił, że Inwestor posiada skuteczne zgłoszenie robót budowlanych do Starosty [...]. Zgłoszenie to znajduje się w obrocie prawnym, a zatem wywołuje skutki prawne niezależnie od kwestii prawdziwości bądź nieprawdziwości oświadczenia Inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB, przy okazji kontroli prowadzonej na wniosek Skarżącego w innej sprawie, stwierdził wykonanie fundamentów. W złożonym zażaleniu Skarżący podniósł, że okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału dowodowego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Skoro zatem ze złożonego przez Skarżącego pisma z [...] lipca 2019 r. wynika bezsprzecznie brak jego zgody na roboty budowlane – to Inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone przez niego oświadczenie nie wiąże organu, który ma prawo do kontroli tegoż oświadczenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Kujawsko – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany w skrócie ‘WINB") postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. WINB ustalił, że Inwestor [...] marca 2016 r. zgłosił Staroście Powiatu G. przystąpienie do robót budowlanych polegających na budowie ganku przy budynku mieszkalnym na działkach nr [...] w miejscowości R.. Wraz ze zgłoszeniem inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Z wypisu z rejestru gruntów wynika jednakże, że ww. nieruchomość stanowi współwłasność Skarżącego oraz Inwestora. WINB stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa przydomowych ganków nie wymaga pozwolenia na budowę, ale jedynie zgłoszenia. Przedmiotowa budowa ganku została zgodnie z przepisami zgłoszona przez Inwestora do odpowiedniego organu administracyjno – budowalnego. Wobec tego zdaniem WINB robót tych nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej w myśl art. 48, art. 49b czy art. 50 Prawa budowlanego. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem prawidłowa. Zasadnie też w tej sytuacji sprawa została przekazana do Starosty [...]. Za poświadczenie nieprawdy w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor podlega odpowiedzialności karnej, a co za tym idzie Starosta jako organ przyjmujący zgłoszenie inwestora winien zgłosić fakt poświadczenia nieprawdy do odpowiedniego organu. W skardze do sądu administracyjnego P. K. wniósł o uchylenie postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB zarzucając: 1) naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie oraz niepodjęcie prawidłowego działania w sytuacji, gdy okoliczność, że inwestor składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane faktycznie prawa takiego nie posiadał, winna być przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego w trybie ww. przepisów; 2) art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Inwestor wykazał przed organem nadzoru budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością, albowiem przedstawione przez niego oświadczenie nie zostało zakwestionowane przez organ przyjmujący zgłoszenie w sytuacji, gdy w rzeczywistości absolutnie nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli; 4) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przejawiające się stwierdzeniem braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie samowoli budowlanej oraz uznaniu, ze wystarczające było przekazanie sprawy przez organ I instancji do Starosty [...] w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy i przepisów prawa wyraźnie wynika, że wszczęcie postępowania było zasadne i konieczne; 5) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak podjęcia przez organy nadzoru budowlanego wszelkich działań mających na celu ochronę własności skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organy nadzoru budowlanego w świetle art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego są uprawnione do badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy dokonał on zgłoszenia budowy bez naruszenia art. 30 ust. 1 tej ustawy, a wykonane roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Odpowiedź pozytywna na powyższe pytanie oznacza w konsekwencji obowiązek wszczęcia postępowania i zbadania, czy Uznanie bowiem, iż organy nadzoru budowlanego są w powyższej sytuacji uprawnione do badania Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w pełni znajduje zastosowanie niżej przytoczone stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 17 października 2018 r. (sygn. II SA/Gd 416/18): Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicję legalną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane formułuje art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podkreślić w tym miejscu należy, że inwestor może korzystać z uprawnienia do zabudowy nieruchomości jedynie w granicach nieruchomości, co do której przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi określony prawem warunek zabudowy tej nieruchomości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało uzależnione w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego od uprzedniego złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten został również nałożony w art. 30 ust. 2 tej ustawy na podmiot dokonujący zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że przysługuje ono podmiotowi, który je złożył. Samo złożenie oświadczenia nie jest bowiem wystarczające. Inwestor powinien wykazać na podstawie dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna, itp.) swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak jak to wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Domniemanie, o którym wyżej mowa jest skuteczne o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Może być ono obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W przypadku zakwestionowania przez jednego z uczestników postępowania treści analizowanego oświadczenia na inwestorze spoczywa obowiązek udowodnienia legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 30 ust. 2 czy też art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1043/17 (dostępny w CBOSA) to, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować i że organ nie może zajmować się tą kwestią. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Okoliczność, iż inwestor składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane faktycznie prawa takiego nie posiadał w ocenie Sądu istotnie odbiega od określonego w art. 4 Prawa budowlanego warunku uprawniającego do zabudowy nieruchomości. Tym samym winna być ona przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z przytoczonego wyżej stanowiska, w pełni podzielanego przez Sąd w niniejszym składzie wynika, że otrzymanie przez organ nadzoru budowlanego informacji o możliwym braku po stronie inwestora, który zgłosił budowę, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego celem zbadania i oceny tej okoliczności. Stwierdzając zatem, że zaskarżone postanowienie WINB jak też poprzedzające jest postanowienie PINB zapadły z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy - Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winny rozpatrzeć wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekła na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie wysokość wniesionego wpisu.