II SA/Gd 416/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 15 maja 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2018 r. orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych na działkach nr [...] w K., gm. K. przebiegających przez teren działki nr [...] oraz działkę nr [...] w K., na której zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna i działek nr [...] oraz nr [...] w K., na których zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że inwestor M. S. wykonał pod koniec 2016 r. roboty budowlane polegające na budowie przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na działkach nr [...] w K., gm. K., przebiegających przez teren działki nr [...] oraz działkę nr [...] w K., na której zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna i działek nr [...] oraz nr [...] w K., na których zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Przedmiotowe roboty zrealizowane zostały w oparciu o tzw. "skuteczne zgłoszenie" w trybie art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu tj. Staroście (zawiadomienie z 7 września 2016 r.). Przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji w dniu 16 listopada 2017 r. oględziny wykazały, że inwestor zrealizował przedmiotowe roboty budowlane zgodnie z warunkami określonymi w w/w. zgłoszeniu. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - PINB decyzją nr [...] z dnia 16.02.2018 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r. w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie w/w. przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., w tym m.in. wskazano, że przedmiotowe przyłącza wybudowano legalnie w oparciu o skuteczne zgłoszenie, inwestycję wykonano zgodnie z przepisami, co wskazuje w ocenie PINB, że w sprawie brak jest podstaw do uruchomienia trybu art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. wskazując, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że nie ma żadnego znaczenia okoliczność, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia i zgodnie z jego treścią, bowiem inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością strony odwołującej się na cele budowlane, tak więc nie mógł legalnie rozpocząć przedmiotowych robót budowlanych - brak było zgody aby inwestor zrealizował przedmiotowe roboty budowlane na terenie działek nr [...] w K., których właścicielami są A. K. oraz jej mąż J. K.. Zdaniem A. K. to tak samo, jakby inwestor po prostu takiego oświadczenia nie złożył. Wobec powyższego konieczne jest nakazanie rozbiórki. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że w aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów dokonanego przez inwestora zgłoszenia, w tym kopia dołączonego do tego zgłoszenia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (PB-3) z dnia 7 września 2016 r. W punkcie D.1.Tytuł - podano: w polu 1. Własność - działki nr [...] zaś w polu 6. Stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych: działki nr [...]. Zaznaczył organ odwoławczy, że strona odwołująca się podniosła jedną zasadniczą w sprawie kwestię - złożenia wraz z przedmiotowym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji zdaniem strony wyraźnego zaprzeczenia ze strony właścicieli części w/w. działek podanych w oświadczeniu. Odnosząc się do tej kwestii, przywołał organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1411/17 z dnia 24 stycznia 2018 r. W wyroku tym sąd stwierdził, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych określonych przepisami art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Kontroli w tym zakresie dokonuje wyłącznie organ architektoniczno-budowlany rozpatrujący zgłoszenia i tylko on jest uprawniony na podstawie przepisów w/w. ustawy do ew. żądania uzupełnienia braków zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego właściwe są do prowadzenia tzw. postępowania naprawczego, sprawdzają m.in. czy roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W przedmiotowej sprawie inwestor wykonanych robót budowlanych legitymował się skutecznie przyjętym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę Kartuskiego. Tym samym zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że zrealizowane roboty nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawał postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia, w tym także nie miał wątpliwości do złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie była też wydana decyzja wnosząca sprzeciw do" wykonania planowanych robót budowlanych, co potwierdza jednoznacznie, że zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte. Podkreślił przy tym organ odwoławczy, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (tj. w przypadku robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 w/w. ustawy). Z treści art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W powołanym art. 30 ust. 1 w/w. ustawy określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych. Gdyby natomiast fakt fałszywego złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został w sprawie potwierdzony orzeczeniem sądu karnego, byłaby to niewątpliwie przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. Tak więc organ I instancji w swoim działaniu zbadał, czy w sprawie znajdują zastosowanie przesłanki art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Badając ew. zaistnienie w sprawie w/w. przesłanek art. 50 ust. 1 w/w. ustawy - organ I instancji wskazał zarówno, że w sprawie nie występuje żadna z przyczyn wymienionych w art. 50 ust. 1 w/w. ustawy, jak też wskazał, że kwestia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie jest żadną z w/w. przesłanek, co powoduje, że tryb art. 50 i 51 w/w. ustawy nie ma w sprawie zastosowania. Stąd w ocenie organu I instancji i organu odwoławczego jest prawidłowym postępowaniem, celowe było wydane decyzji stwierdzającej o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. ze wskazaniem, że kwestie w/w. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogą być rozpatrywane przez sądem cywilnym. Tak więc w ocenie organu odwoławczego PINB po dokonaniu analizy sprawy prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek art. 50 ust. 1 w/w. ustawy, a badanie ewentualnego naruszenia prawa własności nieruchomości strony odwołującej jako przyczyny mogącej spowodować uruchomienie w/w. trybu - wykraczało poza granice analizy sprawy organu I instancji wyznaczone przedmiotowym trybem. Skargę na powyższą decyzje wniosła A. K. zarzucając naruszenie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, iż w/w przepisy nie mogą stanowić podstawy dla prowadzenia tzw. postępowania legalizacyjnego, a następnie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor nigdy nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lutego 2018 r. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi podkreślono, że właścicielami działek, na których inwestor zrealizował roboty budowlane, są skarżąca oraz jej mąż J. K.. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, iż wbrew złożonemu oświadczeniu przez inwestora - ten nigdy nie dysponował prawem do przedmiotowych działek. Zaznaczyła skarżąca, że zaskarżona decyzja narusza prawo albowiem nie sposób zgodzić się z organami, że art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie znajdą w niniejszej sprawie zastosowania. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu w postępowaniu naprawczym skutkuje zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze przywołane zostały wyroki sądów administracyjnych prezentujące takie samo stanowisko jak skarżąca. Podkreśliła skarżąca, że nie wiedziała o przeprowadzonych robotach przez inwestora na terenie jej nieruchomości i dopiero wskutek zalewania jej nieruchomości (w wyniku przeprowadzonych przez niego robót) powzięła wiadomość o wykonanych robotach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – dalej jako Prawo budowlane. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie czy organy nadzoru budowlanego w świetle art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego są uprawnione do badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy dokonał on zgłoszenia budowy bez naruszenia art. 30 ust. 1 tej ustawy, a wykonane roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicję legalną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane formułuje art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podkreślić w tym miejscu należy, że inwestor może korzystać z uprawnienia do zabudowy nieruchomości jedynie w granicach nieruchomości, co do której przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi określony prawem warunek zabudowy tej nieruchomości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało uzależnione w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego od uprzedniego złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten został również nałożony w art. 30 ust. 2 tej ustawy na podmiot dokonujący zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że przysługuje ono podmiotowi, który je złożył. Samo złożenie oświadczenia nie jest bowiem wystarczające. Inwestor powinien wykazać na podstawie dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna, itp.) swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak jak to wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Domniemanie, o którym wyżej mowa jest skuteczne o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Może być ono obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2010 r., II OSK 1101/09, LEX nr 597135; z dnia 11 maja 2007 r., II OSK 775/06, LEX nr 336711; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, LEX nr 966245; z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1245/14, Rzeczpospolita. Prawo co dnia 2015, nr 251, s. 2). W przypadku zakwestionowania przez jednego z uczestników postępowania treści analizowanego oświadczenia na inwestorze spoczywa obowiązek udowodnienia legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 30 ust. 2 czy też art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1043/17 (dostępny w CBOSA) to, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować i że organ nie może zajmować się tą kwestią. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Okoliczność, iż inwestor składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane faktycznie prawa takiego nie posiadał w ocenie Sądu istotnie odbiega od określonego w art. 4 Prawa budowlanego warunku uprawniającego do zabudowy nieruchomości. Tym samym winna być ona przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji publicznej ( organów architektoniczno – budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego) jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również ocenia czy prawo takie mu przysługuje, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania na które składa się kwota 500zł tytułem wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.