II OSK 1043/17

Dnia 5 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., B. S. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 671/16 w sprawie ze skargi A. S., B. S. i M. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi A. S., B. S. i M. B. (dalej również jako "skarżące") na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna (dalej również jako "PINB") decyzją z dnia [...] października 2012 r. nałożył na K. sp. j. (dalej również jako "Spółka") obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy - segmenty A, B, C) z częścią usługową (w parterze segmentu C) i garażami w poziomie piwnic - kategoria obiektu XIII na działce nr ewid. [...] i [...] przy ul. G., w terminie do [...] grudnia 2012 r. Po sprawdzeniu przedłożonego i uzupełnionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. Sp. Jawna w B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora robót obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu PINB podał, że w trakcie wykonywania przedmiotowych robót dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na przesunięciu segmentu B w kierunku wschodnim o 55 cm. Zmiana ta w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej "prawo budowlane"), traktowana jest jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego, bowiem każda zmiana mająca wpływ na zakres objęty projektem zagospodarowania działki wymaga uprzedniej akceptacji ze strony organu administracji architektoniczno - budowlanej w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 385/13, uchylił powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2952/13, oddalił skargę kasacyjną Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował to, że organy nadzoru budowlanego ograniczyły się jedynie do formalnej kontroli projektu budowlanego, nie podejmując próby oceny istotnych kwestii mających podstawowe znaczenie dla możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego. Nie wyjaśniono zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji budynku. Plan dopuszcza jedynie cztery kondygnacje naziemne, tymczasem budynek posiada ich pięć. Próba doprowadzenia do zgodności z planem polegać ma według projektu na podniesieniu poziomu gruntu przez nasypanie skarpy wokół pierwszej kondygnacji, tak, aby zagłębić tę kondygnację powyżej jej połowy wysokości, przy czym nie wyjaśniono czy jest to zgodne z § 3 pkt 15 i 17 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy braku zmiany wysokości budynku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2013 r. i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej na budynek usługowo – mieszkalny (wielorodzinny) na działce przy ul. G. w K. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpoznając sprawę ponownie PWINB stwierdził, że projekt został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, zawiera wyodrębniony projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej kopii mapy do celów projektowych wraz z opisem, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b prawa budowlanego. Jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krosna "Śródmieście V ul. Grodzka", uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krosna z dnia 31 stycznia 2015 r. nr XXIX/613/05 (Dz.U. Woj. Podkarpackiego Nr 50, poz. 592). W jego § 8 ust. 4 pkt 1 wskazano, że dla terenów oznaczonych jako UP1 i UP2 określa się wysokość zabudowy do 4 kondygnacji naziemnych, w tym poddasze. Organ stwierdził na podstawie § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie MI"), że przedmiotowa inwestycja posiada 4 kondygnacje naziemne i jedną podziemną. W zakresie projektowanego poziomu posadowienia i projektowanej wysokości budynku inwestor nie dokonał żadnych zmian w stosunku do projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę. Tym samym spełniono warunek 4 kondygnacji naziemnych. Poprzez wykonanie skarpy wokół segmentu B nastąpiło zabezpieczenie działki sąsiedniej przed spływaniem wód opadowych. Organ stwierdził również, że został spełniony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 30,01% przy dopuszczalnym 30%, i że projekt nie przekracza wyznaczonej w miejscowym planie linii zabudowy. Projekt budowlany zawiera opracowanie: linijka słońca i schemat przysłaniania budynków, z którego wynika, że zostały spełnione warunki określone w § 13 rozporządzenia MI. W skardze na powyższą decyzję A. S., B. S. i M. B. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzuciły naruszenie: art. 7, 10 § 1, 15, 42, 43, 75, 77, 81, 85, 86 i 89 § 1 k.p.a., art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4 prawa budowlanego oraz § 3 pkt 15 i 17 i § 29 rozporządzenia MI. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniosły o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Krośnie z dnia 16 lutego 2011 r., I C 160/09, prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Krośnie z dnia 12 kwietnia 2016 r., I Ca 220/15, opinii uzupełniającej biegłego sądowego z 12 stycznia 2016 r. do sprawy I Ca 220/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za uzasadnioną w zakresie w jakim zarzuca nierozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o całości żądania, tj. o wznowieniu robót budowlanych dotyczących segmentu A. Sąd podał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji i protokołów oględzin wynika, że realizacja segmentu A w ogóle nie została rozpoczęta. Segment budynku B i C został wykonany w całości wraz z instalacjami, teren wokół budynku uporządkowany i urządzony wraz z drogami wewnętrznymi i chodnikami. Przyznały to również strony. Fakt, że inwestycja nie została ukończona, zobowiązywał organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia obejmującego również pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem Sądu, jako zasadne należało ocenić w związku z tym zarzuty skarżących odnośnie do braku rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ odwoławczy, jak też o rozbieżności w tym zakresie pomiędzy treścią decyzji organu I i II instancji. Organ I instancji orzekł o powyższym. Tym samym PWINB wydając decyzję nie rozstrzygnął o całości żądania. Pozostałe zarzuty Sąd Wojewódzki uznał za bezzasadne. W szczególności Sąd podał, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją został uchwalony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krosna "Śródmieście V ul. Grodzka", uchwałą Rady Miasta Krosna z dnia 31 stycznia 2015 r. nr XXIX/613/05, którego zapisom nie sprzeciwia się przedstawiony projekt zamienny, zwłaszcza w zakresie ilości kondygnacji. Zgodnie z planem, dla terenu objętego inwestycją przewidziana jest realizacja budynków o 4 kondygnacjach i projekt zamienny realizację takiej inwestycji przewiduje. W opinii Sądu, nie mają racji skarżące, że projekt przewiduje w rzeczywistości realizację 5 kondygnacji. Sąd uznał, że organ powołując się na § 3 pkt 17 rozporządzenia MI prawidłowo wyjaśnił, iż kondygnacją podziemną jest kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Prawidłowe zatem, w ocenie Sądu, jest stanowisko organu, że najniższa przewidziana kondygnacja segmentu B spełnia wymogi kondygnacji podziemnej, a co za tym idzie budynek ma zgodnie z miejscowym planem 4 kondygnacje naziemne i jedną podziemną. Jak wyjaśniano rzędna projektowanego poziomu posadowienia budynku wynosi 281,3 m n.p.m., poziom terenu wokół segmentu B 1,55 m w stosunku do projektowanego poziomu posadowienia, zaś wysokość I kondygnacji wynosi 2,97. Ponadto organ wyjaśnił, że nowoprojektowana inwestycja nie przysłania budynków sąsiednich, w sposób sprzeczny z § 13 pkt 4 rozporządzenia MI, a w stosunku do pierwotnego projektu nie uległ zmianie poziom posadowienia budynku i jego wysokość. W opinii Sądu I instancji, nie mają racji skarżące w zakresie zarzutu dotyczącego nieprawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zarzucając, że część działki, na której realizowana jest inwestycja nie należy do inwestora, gdyż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w zakresie prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa. W odniesieniu do zarzutu, że projekt nie przewiduje dostatecznego zabezpieczenia działki przed spływaniem wód opadowych, Sąd I instancji podał, że ustaleń tych organ dokonał na podstawie informacji poświadczonych przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami i ani organ, ani Sąd w zakresie wiadomości specjalnych, posiadanych przez te osoby, polemizować nie mogą. Co do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu przez niewyznaczenie terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym Sąd Wojewódzki stwierdził, że uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżące nie wskazały żadnych nowych okoliczności, których uwzględnienie przez organ odwoławczy wpłynęłoby na inną ocenę dowodów. Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji, skoro decyzja została prawidłowo zaskarżona. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia działek i braku wypisów z ewidencji gruntów Sąd podał, że nie miał możliwości jego zweryfikowania i w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni tę kwestię. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyły A. S., B. S. i M. B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a.; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4 prawa budowlanego w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z "dnia 2012 r." w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; - § 3 pkt 15 i 17 i § 29 rozporządzenia MI. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, prawidłowo uchylając zaskarżoną decyzję, przedwcześnie jednoznacznie przesądził o niezasadności pozostałych zarzutów podnoszonych we wniesionej do niego skardze. Należytego wyjaśnienia wymagają bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, w tym również dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić bowiem należy, że czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. To, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować i że organ nie może zajmować się tą kwestią. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny winien również szczegółowo ustosunkować do innych okoliczności, co do których skarżące zgłaszały wątpliwości, w tym zwłaszcza co do argumentacji zgłaszanej już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może organu zastępować w rozstrzyganiu sprawy, ani też nie może wiązać go jednoznacznymi wskazaniami co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy pojawiają się nowe argumenty czy okoliczności podnoszone przez strony, mogące ewentualnie mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście częściowo uzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego, jednak naruszenia te nie mają wpływu na wynik sprawy, skoro zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zauważyć ponadto trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały prawidłowo sformułowane. Co do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zaznaczyć trzeba, że art. 34 ust. 1 nie ma żadnych punktów. Z kolei art. 35 ust. 1 tej ustawy ma cztery punkty, a ze sformułowania zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 nie wynika, czy zarzut ten ma obejmować wszystkie te punkty, czy nie. Wiążąc zaś zarzut naruszenia "art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust.1, art. 51 ust. 4" prawa budowlanego z "przepisami" rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462 ze zm.), w zarzucie tym nie sprecyzowano o jakie konkretnie przepisy powyższego rozporządzenia chodzi. Uchybienia te nie mają jednak wpływu na wynik sprawy, bo – jak już wyżej wskazano – zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić jednak należy, że organ administracyjny ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w motywach niniejszego wyroku, a nie w wyroku Sądu I instancji, w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji, prawidłowo uchylając zaskarżoną decyzję, przedwcześnie jednoznacznie przesądził o niezasadności pozostałych zarzutów podnoszonych we wniesionej do niego skardze. Obowiązkiem organu będzie więc należyte rozważenie wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony i ustosunkowanie się do nich w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.