II SA/Bd 1027/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata K. P. 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej Śródmieście w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., przyznał K. B., na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362), uchwał nr XXIX/672/04, nr XLVII/1014/05 i nr IV/17/06 Rady Miasta Bydgoszczy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055) nieodpłatnie świadczenie w zakresie usług opiekuńczych na okres od 1 czerwca do 30 czerwca 2010 r. świadczonych dwa razy w tygodniu w dni robocze miesiąca (wtorek i piątek) po 1,50 godziny, obejmujących zakupy artykułów niezbędnych w gospodarstwie domowym, w tym odzieży obuwia oraz ich dostarczenie, utrzymanie czystości pomieszczeń, z których korzysta wyłączenie podopieczny, utrzymanie w czystości bielizny pościelowej i odzieży przez pranie w jego mieszkaniu lub oddanie do punktu usługowego, mycie naczyń po posiłkach, pomoc w dostępnie do świadczeń zdrowotnych, pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia i placówek rehabilitacyjnych, uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, realizowanie recept i zamawianie leków w aptece, pomoc w korzystaniu z usług różnych instytucji oraz pomoc w uiszczaniu wszelkich opłat (przemiennie). Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. wynika, iż stan zdrowia wnioskodawcy nie wymaga konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz, że może korzystać z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie m.in. z usług socjalnych i opiekuńczych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej i inne placówki. W związku z tym ustalając, w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, wymiar usług uwzględniono okoliczność, że uzupełniającego pomoc usługową (zakupy, załatwianie spraw urzędowych) może, zgodnie z art. 61 4 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, świadczyć zamieszkująca z podopiecznym, pozostająca z nim w separacji żona, a nadto – ograniczone w roku budżetowym 2010 r. środki finansowe ROPS- Śródmieście na realizację usług opiekuńczych. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na uprawnienie podopiecznego ubiegania się o przyznanie renty alimentacyjnej od pełnoletnich dzieci, która pozwoliłaby w większym niż przyznanym stopniu świadczyć przez Ośrodek oczekiwaną pomoc oraz dodatkowo korzystać z ofert prywatnych w zakresie usług opiekuńczych. Wskazano jednocześnie, iż ze względu na to, że miesięczny dochód wnioskodawcy stanowi 99,36% kryterium dochodowego (473,96 zł), kierując się uchwałą nr IV/17/06 Rady Miasta pomoc przyznano nieodpłatnie. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji i jej uzasadnieniem K. B. wniósł od niej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odwołanie. W odwołaniu podniósł, że ograniczenie ruchowości nie pozwala mu na pełną samodzielność (dźwiganie, schylanie się, chodzenie po schodach), a ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności obejmuje okres 12 miesięcy, na taki czas potrzebna mu jest pomoc. Powołał się też na umiarkowany stopień niepełnosprawności żony, która sama oczekuje pomocy, w związku z czym wskazanie przez organ na przepisy określające obowiązki małżonka pozostającego w separacji jest według niego niemoralne i nieetyczne. Zaznaczył również, że nie przysługuje mu ani renta, ani świadczenie alimentacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji uwzględniając przepisy art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6, 7, 9 i 11 kpa podał w motywach rozstrzygnięcia przesłanki, jakimi się kierował oraz dowody, które wpłynęły na zakres przyznanej stronie pomocy społecznej. Wziął pod uwagę zarówno ustalenia wywiadu środowiskowego dotyczące sytuacji osobistej i gospodarczej oraz orzeczenia lekarskie, a także wskazał na ograniczenia wynikające z budżetu na 2010 r. Zarzut natomiast, że organ ten nie powinien kierować się przepisami prawa jest bezpodstawny. SKO nadto wyjaśniło, że w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo poinformowano stronę o możliwości ubiegania się o świadczenie alimentacyjne od dzieci, jeśli pozostaje w niedostatku oraz że prawo do alimentacji nie ulega przedawnieniu. Reasumując organ odwoławczy uznał decyzję podległego organu za zgodną z prawem. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję SKO K. B. wniósł o jej uchylenie zarzucając, iż jest ona stronnicza, a jej uzasadnienie poza prawem do alimentacji niczego nie wyjaśnia. Skarżący podniósł, że nietrafne jest twierdzenie organu I instancji, że świadczenie alimentacyjne stałoby się dodatkowym wsparciem dla jego domowego budżetu, gdyż jako dochód zostałoby uwzględnione przy rozstrzyganiu o prawie do zasiłku stałego, który poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 32,77 zł, stanowi jego wyłączne źródło utrzymania. Według skarżącego przy określaniu rozmiarów i okresu przyznawanej mu pomocy winien być uwzględniony stwierdzony u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności. Kryterium bowiem kwalifikowania do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności stanowi, w myśl § 30 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328) naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność udzielania czasowej pomocy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w okresach wynikających ze stanu zachowania. Z uwagi na to, że o stanie jego zdrowa decydują lekarze, pod których opieką pozostaje, świadczenie opiekuńcze winno być mu przyznane adekwatnie do okresu wynikającego z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący przy tym ponownie podkreślił, że sugerowanie udzielania mu pomocy przez także niepełnosprawną żonę jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że zarówno skarżący, jak i jego żona nie wymagają, w świetle przedłożonych orzeczeń w przedmiocie niepełnosprawności, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo nierozstrzygnięcie przez organ I instancji, a w konsekwencji także przez SKO w B. o całości przedmiotu sprawy, gdyż ze znajdujących się w aktach administracyjnych protokołów przyjęcia wniosków skarżącego z dnia 13 i 28 kwietnia 2010 r. wynika, iż wniósł on również o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i częściowe pokrycie kosztu zakupu energii elektrycznej, co znajduje także odzwierciedlenie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego i piśmie organu I instancji z dnia 21 czerwca 2010 r. przekazującym odwołanie organowi II instancji, a z akt nie wynika, iż w powyższym zakresie zostanie wydana odrębna decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami skargi, co oznacza, iż zobowiązany jest reagować także na uchybienia niedostrzeżone przez skarżącego. Jednak sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (art. 134 § 2). Rozpoznając skargę przy uwzględnianiu powyższych kryteriów należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 rodzaj i forma pomocy oraz rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przy tym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu wyżej wymienione usługi mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. O ile przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi muszą być przyznane w razie spełnienia ustawowych przesłanek, to przepis art. 50 ust. 2 oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, czyli że w sytuacji w nim określonej organ nie musi, lecz może przyznać wnioskowane świadczenie. W niniejszej sprawie orzekające organy błędnie zastosowały art. 50 ust. 1 ustawy, gdyż użyte w nim pojęcie "osoba samotna" oznacza, w myśl art. 6 pkt 9 ustawy, osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Skarżący zaś jest żonaty (pozostaje tylko z żoną w separacji) i jak wynika z akt administracyjnych ma pełnoletnie dzieci. Zatem wniosek skarżącego winien być rozpatrzony w oparciu o art. 50 ust. 2 ustawy. Przepis ten wymaga przed wydaniem decyzji ustalenia, czy osobie wymagającej opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, nawet z nią niezamieszkujący, ale i nawet w razie wykluczania takiej możliwości organ uznaniowo rozstrzyga o przyznaniu lub odmowie przyznania usług opiekuńczych. Tymczasem w prowadzonym postępowaniu nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie wymaganej w przepisie ust. 2 przesłanki w odniesieniu do zstępnych skarżącego. Brak postępowania wyjaśniającego w tym względzie może być jednak rozpatrywany tylko w kategoriach naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - w świetle sformułowanego w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zakazu reformationis in peius, który nie dotyczy jednie wad nieważnościowych przewidzianych w art. 156 § 1 kpa, nie może skutkować uchyleniem wydanych decyzji jako mogącym prowadzić do stwierdzenia braku podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w ogóle. Oceniając natomiast zakres przyznanych usług opiekuńczych oraz okres nimi objęty Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa. Z art. 50 ust. 5 ustawy wynika, że przyznając usługi opiekuńcze to ośrodek pomocy społecznej ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. O ile więc, jak wyżej wskazano, przyznanie usług na podstawie art. 50 ust. 1 jest obligatoryjne, a w oparciu o art. 50 ust. 2 – fakultatywne, uznaniowe, to w świetle treści powyższego unormowania, w obydwu tych przypadkach określenie na jakiś czas i w jakim zakresie następuje przyznanie świadczenia pozostawione jest uznaniu organu (ustawodawca nie wprowadził w akcie prawnym żadnych kryteriów w tym względzie). Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełniania każdego żądania wnioskodawcy. Każdorazowo o treści rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie winny decydować okoliczności konkretnej sprawy. Rozmiar pomocy, o której mowa w art. 50 ustawy z jednej strony uwarunkowany jest potrzebami osoby zainteresowanej, z drugiej zaś- możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Zaznaczyć należy, że dokonywana przez Sąd kontrola legalności decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania, to jest do oceny, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez organ granic administracyjnego uznania. Z prawidłowych ustaleń organu I instancji wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe (pozostaje w separacji z żoną zamieszkującą w tym samym lokalu) i w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadał dochód w kwocie 473,96 zł, na który składały się dodatek mieszkaniowy i zasiłek stały. W aktach znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] o zaliczaniu K. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, ważne do 31 marca 2011 r., z oznaczeniem przyczyny niepełnosprawności symbolami 02-P, 05-R, co oznacza chorobę psychiczną i upośledzenie narządu ruchu. Z powyższego orzeczenia wynika, że wymieniony nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). Natomiast zamieszczono w nim wskazanie dotyczące potrzeby korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie m.in. z usług socjalnych i opiekuńczych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki. Jak oświadczył w toku postępowania administracyjnego skarżący, upośledzenie narządów ruchu spowodowane jest zmianami zwyrodnieniowymi kolan i stanem pooperacyjnym jednego kolana (porusza się o kuli) oraz złamaniem kompresyjnym dwóch kręgów kręgosłupa (oczekuje na gorset ortopedyczny). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w załączonym do akt zaświadczeniu lekarskim wydanym dla potrzeb orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Z kolejnego zaświadczenia wystawionego również dla tych potrzeb, wynika, iż skarżący leczy się od 2008 r. z powodu zespołu psychoorganicznego. W świetle treści orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności skarżący nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej, które to czynności mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych (art. 50 ust. 3 ustawy). W wywiadzie środowiskowym odnotowano, iż sporządzający go pracownik socjalny zaobserwował, że skarżący jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu, wykonywać skłony sięgając po dokumenty, przygotować sobie gorący napój, w związku z czym należy przyjąć, że – także przygotować posiłki. Jakkolwiek żona skarżącego złożyła oświadczenie, iż z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie pomagać mu w codziennych czynnościach to ze względu na to, iż w orzeczeniu o stopniu jej niepełnosprawności (podobnie jak u skarżącego – umiarkowanym) brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez nią z usług opiekuńczych, stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie uznał, iż może ona służyć wsparciem mężowi w zaspokojeniu potrzeb życia codziennego, w tym również w trakcie załatwiania poza domem własnych spraw, w związku z czym przyznane usługi opiekuńcze winy mieć jedynie charakter uzupełniający. Potwierdzeniem trafności powyższego stanowiska jest okoliczność, że wszelkie sprawy urzędowe czy to w ROPS, czy to ADM, gazowni czy energetyce żona załatwiała dotychczas za skarżącego (vide wywiad środowiskowy). W świetle dokładnego wyjaśnienia sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego należy uznać, że zakres i wymiar (dwa razy w tygodniu po półtorej godziny) przyznanych mu usług opiekuńczych był uzasadniony. Nie jest trafny zarzut skarżącego, że okres przyznanej mu w omawianej formie pomocy musi odpowiadać okresowi, na jaki orzeczono niepełnosprawność. Ten element decyzji również ma charakter uznaniowy, a więc jeśli wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, organ mógł na okres 1 miesiąca przyznać wnioskowane usługi i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można tego skutecznie zakwestionować. Jak wcześniej wskazano, potrzeby wnioskodawcy winny być uwzględnione, jeśli nie tylko odpowiadają celom określonym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r., lecz również mieszczą się w możliwościach organów pomocy społecznej. Chodzi tu oczywiście głownie o możliwości finansowe tych organów. W decyzji z dnia [..] orzeczono o nieodpłatnym świadczeniu na rzecz skarżącego usług opiekuńczych, przy czym jednocześnie określono koszt usługi za 1 godzinę na 16 zł, co w skali miesiąca daje kwotę 192 zł (1,5 godz. x 8). Przyznanie skarżącemu przedmiotowych usług tylko do końca roku 2010 r. oznaczałoby wydatkowanie na ten cel sumy ponad 1300 zł. W motywach decyzji jednocześnie wskazano, iż w budżecie ROPS Śródmieście na wymieniony rok przeznaczono na pokrycie świadczonych usług opiekuńczych kwotę 34.759 zł miesięcznie, zaś z analizy poniesionych wydatków za cztery miesiące wynika, że limit ten został znacznie przekroczony, w związku z czym konieczność racjonalnego dysponowania środkami budżetowymi uniemożliwia zakreślenie innego aniżeli przyjęty w decyzji okresu świadczenia przyznanych skarżącemu usług. Przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dane w oczywisty sposób tłumaczą czasokres przyznanej w niniejszej sprawie pomocy. Nie wyklucza to, iż w razie ubiegania się w kolejnym toku budżetowym o usługi opiekuńcze, przyznane zostaną skarżącemu, o ile spełnione zostaną przesłanki z art. 50 ust. 2 ustawy, na dłuższy, być może cały wnioskowany okres. Końcowo stwierdzić należy, iż sprawa dotycząca przyznania usług opiekuńczych i sprawa dotycząca – przyznania zasiłku celowego, to dwie różne sprawy (o różnym przedmiocie), które co najwyżej organ mógł, lecz nie musiał rozpatrzyć łącznie, w związku z czym nie jest trafny zarzut pełnomocnika skarżącego, iż uchybieniem jest rozstrzygnięcie o części przedmiotu sprawy. Nadto pełnomocnik skarżącego przeoczył, że pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. organ I instancji przekazał organowi II instancji dwa odwołania od dwóch decyzji z tej samej daty, w tym od decyzji o odmowie przyznania właśnie zasiłku celowego. W tym stanie rzeczy nie znajdując podstaw do uwzględniania skargi, na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.