II SA/Bd 103/09

23 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w Toruniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Ekologiczne B. w T. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na wydaną na podstawie art. 7, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ,art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 o czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody T. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych lasów ochronnych, wchodzących w skład lasów komunalnych położonych w Toruniu, przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Wojewoda T. po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., Nr [...] wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. – gruntów leśnych stanowiących las komunalny miasta T., położony na działkach: Nr [...] przy ul. M., Nr 22 przy ul. M., oznaczonych w projekcie miejscowego planu jako [...] – przewidzianych pod budownictwo jednorodzinne. Pismem z dnia [...] stycznia 2003 r. Stowarzyszenie Ekologiczne B. w T. wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zdaniem Stowarzyszenia decyzja została podjęta w oparciu o niewłaściwą ocenę stanu lasu na powierzchni leśnej wnioskowanej do przeznaczenia na cele nieleśne, bez sprawdzenia stanu faktycznego na gruncie. Stowarzyszenie nie zgodziło się również z uzasadnieniem decyzji jakoby, "zgodę na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wydaje się dlatego, że na przeważającej części powierzchni występuje drzewostan sosnowy V klasy w wieku o niskim zadrzewieniu, który i tak wymagał przebudowy", bowiem z opinii eksperta wynika, że przedmiotowa powierzchnia obejmuje grunty o dużej zasobności w materię organiczną, o czym świadczą znaczne przyrosty drzew. Porasta ją zróżnicowana pod względem gatunkowym i wiekowym roślinność drzewiasta. Stowarzyszenie zarzuciło Wojewodzie, przy podejmowaniu decyzji, naruszenie przepisów o lasach, o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów leśnych. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego B. w T. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji podnosząc, iż Wojewoda T. nie był uprawnionym do wyrażenia zgody na przeznaczenie lasu ochronnego pod realizację budynków i budowli niewymienionych art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., gdyż do podejmowania decyzji w tym zakresie uprawnionym był Minister Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Natomiast wskazany w decyzji przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mógł być stosowany wyłącznie do gruntów leśnych niestanowiących lasów ochronnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta T. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącego, w wyniku przeniesienia do ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444)) zasad zaliczania lasów do lasów ochronnych, zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy o lasach, uznanie lasu za las ochronny lub pozbawienie go tego charakteru mogło nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów art. 16 ustawy o lasach i wydanego, na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ustawy, rozporządzenia. Zdaniem skarżącego przedstawiony wyżej wniosek wynika z wykładni logicznej wprowadzenia przepisu przejściowego (art. 77 ustawy o lasach) - związku z art. 16 wymienionej ustawy. Zdaniem skarżącego potwierdzenie uznania lasu za las ochronny winien zarządzić Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na zasadach i w trybie określonych ustawowo. Brak takiego zarządzenia ww. ministra, nadającego status lasów ochronnych lasom niestanowiącym własności Skarbu Państwa, stał się w 1998r. podstawą do wystąpienia do Wojewody T. - jako organu właściwego - z wnioskiem o przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W świetle, bowiem art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organem właściwym do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu był wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 549/04 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikające z art. 10 kpa. Naruszenie tej zasady nastąpiło w wyniku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody bez zawiadomienia Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. (właściciela przedmiotowego gruntu) o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie. Sąd podkreślił także, że w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne, choć byłoby wszczęte na wniosek zarządu gminy, przymiot strony mają także właściciele działek wchodzących w skład spornego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 919/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, czy postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, w szczególności czy decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. została wydana w pierwszej instancji oraz czy w sprawie został wyczerpany tok instancji przed wniesieniem skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę postanowieniem z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/06 odrzucił skargę Prezydenta Miasta T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdzając niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu. Prezydent Miasta T. pismem z dnia [...] listopada 2006 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] przekazał wniosek Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy według właściwości Marszałkowi Województwa [...] powołując się na ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie zmiany niektórych ustaw, w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, zgodnie z którą z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzje administracyjne w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa wydaje, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, marszałek województwa. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Prezydent Miasta T. wniósł o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 17 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest Marszałek Województwa [...]. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] uchylił w trybie autokontroli własne postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne i nierolnicze, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T., gruntów leśnych stanowiących las komunalny miasta T. przewidzianych pod budownictwo jednorodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. decyzją z dnia [...] października 2008., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody T. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] ha gruntów leśnych stanowiących las komunalny miasta T. Organ odwoławczy analizując przedłożony materiał dowodowy stwierdził, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy nie nastąpiło formalne uznanie przedmiotowego lasu za las ochronny. Wobec powyższego w niniejszej sprawie błędnym jest powoływanie się na przepis art. 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma on bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż organem właściwym do wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie był Wojewoda T. Organ nadzoru wyjaśnił także przyjmując, że las podlegający wyłączeniu nie był lasem ochronnym, Wojewoda T. w sposób prawidłowy zastosował normę wynikającą z przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że był organem właściwym w sprawie, a wydane rozstrzygnięcie wydał o prawidłową normę prawa materialnego. Organ odwoławczy podkreślił także, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do kwestii związanej z poprawnością złożonego wniosku, gdyż nie istniej on fizycznie w obrocie prawnym. Jednak nawet jego niekompletność byłaby uchybieniem proceduralnym, które powinno zostać konwalidowane w trybie przepisu art. 64 § 2 kp.a. przez organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia pozwala uznać a priori, iż dane w nim zwarte były wystarczające dla merytorycznego załatwienia sprawy, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody T. z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenie Ekologiczne B. w T. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dotyczących braku należytego ustalenia stanu faktycznego potwierdzonych opinią autorstwa dra inż. K. B. organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie stanowią one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak należytego ustalenia stanu faktycznego jest błędem proceduralnym, a nie wadą o charakterze materialnym umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze do Sądu skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stowarzyszenie uznało, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., iż " nie nastąpiło formalne uznanie przedmiotowego lasu za las ochronny", którego to uznania winien dokonać Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, poczynione zostało z całkowitym lekceważeniem przepisów prawa, w szczególności poprzez nieumiejętne zastosowanie norm obowiązujących w dacie podejmowania pierwotnej decyzji przez Wojewodę T. Skarżący zarzucił, że SKO dokonując oceny prawnej decyzji Ministra jako organ odwoławczy, oparło się na regulacjach, które nie miały już zastosowania w dniu [...] czerwca 1998 r. Ponadto zdaniem skarżących SKO naruszyło zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikające z art. 10 kpa poprzez nie uznanie Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. za stronę postępowania administracyjnego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T., organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe uchybienie konwalidował poprzez doręczenie Spółdzielni decyzji w terminie późniejszym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaakcentować należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawie nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanego wyżej kryterium, Sąd z urzędu dostrzegł naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co czyni skargę za zasadną, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 59 § 1 w związku z art. 127 § 1 i 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego Prezydent Miasta T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003r. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 59 § 1 Kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Z akt administracyjnych sprawy jak również z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia zostało wydane przez organ II instancji. Brak orzeczenia w powyższym zakresie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W świetle art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy, do którego wniesiono środek zaskarżenia, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek odwoławczy jest dopuszczalny, i czy wniesiony został z zachowaniem ustawowego terminu, co jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Organ odwoławczy , a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie badało zatem dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który był w pełni uzasadniony zważywszy na okres 3 lat , który upłynął pomiędzy wydaną decyzją organu I instancji , a złożeniem środka zaskarżenia. Doszło zatem do sytuacji ,że decyzja organu I instancji mogła nabrać waloru ostateczność, tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1578/06 odrzucił skargę, gdyż od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003r. nie został złożony w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją niniejszego orzeczenia jest powrót sprawy do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., które kierując się uwagami i wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku podejmie stosowną decyzję po uprzednim rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Powyższe uchybienie proceduralne popełnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przyczyniło się do tego ,że Sąd nie badał sprawy w kontekście zgłoszonych zarzutów i naruszenia prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.