II SA/Bd 1032/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta Rypina z dnia 28 września 2007 r. nr XII/106/07 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 zdanie 2 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 8:00 do 14:00". P. W. działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 177) oraz art. 8 §1 i art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 j.t.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwalę Inne z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania (Dziennik Urzędowy Województwa K. - P. Nr [...], poz. 1853 z [...].11.2007 r.) w części dotyczącej § 2 tej uchwały ustalającej pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 j.t.) na skutek błędnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "dnia roboczego" i niezasadne przyjęcie, że sobota w rozumieniu tego przepisu jest dniem roboczym, podczas gdy sobota jest dniem wolnym od pracy, co wynika z ustawowego i powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. Podnosząc powyższy zarzut P. W. wniósł, w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżanej uchwały w części dotyczącej ustalenia opłat za parkowanie w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00. Uzasadniając podniesiony zarzut Prokurator podniósł, że § 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia opłat za parkowanie w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00 jest w ocenie skarżącego, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zaś z przepisem art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w związku z tym, powyższy zapis winien być wyeliminowany z obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego pojęcia dnia nieroboczego nie można utożsamiać z pojęciem dnia ustawowo wolnego od pracy na podstawie ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest z reguły sobota. W soboty nie pracuje większość instytucji, odmienne są rozkłady jazdy, nie pracują szkoły. Wskazywana ustawa w ocenie Prokuratora zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Skarżący wyjaśnił, że zapisy zawarte w ustawie o dniach wolnych od pracy nie mogą stanowić odniesienia do prawidłowej, zgodnej z prawem interpretacji pojęcia "dnia roboczego", zawartego w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy "(...) pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota" (uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (publ. w ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 149). Podkreślono również, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy, a zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. W kontekście nin. wywodów należy, w ocenie skarżącego, zwrócić szczególnie uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 98/16, który wskazał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględnić ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej uwzględnienie, jednocześnie informując, że zainicjowane zostały prace mające na celu opracowanie nowej uchwały w sprawie stref płatnego parkowania. Na rozprawie Prokurator cofnął skargę podnosząc, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Inne z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], która z kolei została uchylona uchwałą z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy rozważyć czy w przedmiotowej sprawie cofnięcie skargi było dopuszczalne. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiążę sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia praw lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do wniosku, iż w części wskazanej w skardze obarczona jest ona wadą nieważności. W takiej sytuacji zatem Sąd uznał cofnięcie skargi za niedopuszczalne. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w jej treści zarzut okazał się zasadny. W ocenie Sądu przy wydawaniu powyższej zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów § 135 Zasad techniki prawodawcze oraz art. 13 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. – Dz. U. z 2015 r., poz. 460), dalej u.d.p. W myśl § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r., nr 100 poz. 908) podstawą wydania uchwały jest przepis prawa, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Zgodnie natomiast z § 135 powołanego rozporządzenia w uchwale (zarządzeniu) zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Przy czym zasada ta dotyczy każdej formy działalności w tym również tworzenia prawa. Kompetencji nie można domniemywać, musi być ściśle interpretowana. W takim stanie rzeczy należy odpowiedzieć na pytanie, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Od razu należy przy tym wykluczyć możliwość koncepcji dopuszczenia takiej możliwości wyłącznie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 324 – 325 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 7 września 1995 r., sygn. akt I PZP 23/95 publ. w OSNAP z 1996 r., nr 5, poz. 73). Wskazywana ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby przy tym do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem przekraczać upoważnień ustawowych. Zasady techniki prawodawczej wprowadzają też zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest również pogląd, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych także stanowią istotne naruszenie prawa (art. 7 i art. 94 Konstytucji RP), co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu. Odnosząc się do podniesionego przez Prokuratora zarzutu stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale bezpodstawnie określono, że sobota w rozumieniu tego przepisu jest dniem roboczym, podczas gdy sobota jest dniem wolnym od pracy, co wynika z ustawowego i powszechnego pięciodniowego tygodnia pracy. Zgodnie bowiem z art. 13 b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Sobota nie jest jednak dniem roboczym w rozumieniu art. 13 b ust. 1 i ust. 4 u.d.p. W tym zakresie Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, Lex nr 1385408. W wyroku tym wskazano m. in., że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty mowa w art.13 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłata, o jakiej mowa w art.13 ust.1 pkt 1 ustawy dotyczy również art. 13b ust. 1 ustawy. Wobec tego należy stwierdzić, że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się też ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowanym w wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13. Sąd ten wyraził pogląd, że "użyte w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy określenie: "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie – jako elementu zbędnego – zawężonej kategorii "dnia roboczego" w tym przepisie. Gdyby w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy zabrakło określenia dni robocze, to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu w określonych godzinach lub całodobowo. Nie byłoby wówczas żadnej wątpliwości, że opłata mogłaby być pobierana w każdym dniu tygodnia, a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również dotyczyłyby każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyróżnił jednak wśród dni " kategorię "dni roboczych", co oznacza, że należy przyjąć, że w rozumieniu cytowanych przepisów istnieją "dni robocze" i dni "nierobocze". Dniami roboczymi nie są wszystkie dni. Stwierdzić jednak należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych"; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 1951 r., poz. 28) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało, że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego - postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt V CZ 5/09 (http://www.sn.pl) - jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego - uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt I OPS 1/11 (System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 39/2013.). Dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w ww. uchwale. W uchwale tej NSA stwierdził, że " sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a.". W tym miejscu należy wyjaśnić, iż uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Nadmienić należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. O ile jednak dni ustawowo wolne od pracy są jednoznaczne i sobota do nich nie należy, to w wielu obszarach prawa ustawodawca posługuje się niejednolitymi określeniami, bo oprócz dni ustawowo wolnych od pracy, są jeszcze dni dodatkowe wolne od pracy (soboty), dni powszednie oraz dni robocze. Skoro sobota, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt I OPS 1/11, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji " dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w ww. uchwale stwierdził ponadto: "to, że ustawodawca w innych procedurach wyraźnie wskazał, iż w przypadku gdy ostatni dzień terminu przypada na sobotę, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu wolnym od pracy (np. art. 83 § 2 p.p.s.a.) oznacza tylko tyle, że w tych procedurach usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych. Nie może być to natomiast argument przemawiający za stanowiskiem, że wolą ustawodawcy było przyjęcie takiego unormowania, aby w ogólnym postępowaniu administracyjnym sobota nie była traktowana jako dzień ustawowo wolny od pracy". Obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja takich przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie, niż było to zamierzeniem ustawodawcy, z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej. Z uwagi na powyższe, w opinii Sądu, dokonana przez Inne wykładnia pojęcia "dni robocze" była nieprawidłowa, gdyż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 u.d.p. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzając istotne naruszenie prawa w unormowaniu § 2 zdanie 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz soboty w godzinach od 8:00 do 14:00", na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.