II SA/Bd 1034/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Ryszarda M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy 1. stwierdza nieważnośc zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Ryszarda M. kwotę 240zł. (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego II SA/Bd 1034/06 UZASADNIENIE Dnia [...] 2006 r. Ryszard M. wystąpił do Starosty B. o wymianę prawa jazdy, przedstawiając do wymiany prawo jazdy kat. ABCE nr [...] wydane dnia [...] 1996 r. na druku [...] przez Urząd Miejski w K. Decyzją Starosty B. z dnia [...]. 2006 r. znak [...] na podstawie art. 114 ust. 4 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 104 § 2 K.p.a., odmówiono Ryszardowi M. wymiany prawa jazdy w zakresie kategorii B, gdyż w wyniku weryfikacji akt kierowcy po złożeniu przez niego wniosku o wymianę prawa jazdy, stwierdzono brak dokumentów potwierdzających kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w związku z zatrzymaniem prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, iż w czerwcu 1997 r. przywrócono mu możliwość prowadzenia pojazdów kat. B, a od listopada 1998 r. kategorii C, co wskazuje, że dokonane uprzednio zatrzymania prawa jazdy dotyczyły dwóch różnych dokumentów. Ponadto od momentu zwrotu dokumentów zachowywał się przykładnie, a wcześniejsze kłopoty rodzinne i osobiste ma już za sobą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jako organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] 2006 r., znak: [...] na podstawie art. 114 ust. 4, art. 114 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (teks jednolity – Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium wskazało, że wymiana praw jazdy, także wydawanych bezterminowo, nie jest działaniem czysto technicznym polegającym na tym, że stary dokument wymienia się na nowy, ale ma na celu również ich weryfikację. Przesądza o tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, które odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Jeżeli Starosta w czasie procedury związanej z wymianą prawa jazdy dostrzeże w tym zakresie jakiejkolwiek istotne uchybienia, ma obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. Wynikiem negatywnej weryfikacji może być decyzja o odmowie wymiany prawa jazdy. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt, Kolegium ds. Wykroczeń w B. orzeczeniem z dnia [...] 1997 r. orzekło wobec Ryszarda Musiała utratę prawa prowadzenia samochodów osobowych na okres 10 miesięcy (od 5.07.1997 r. do 5.05.1998 r.). Następnie to samo Kolegium, orzeczeniem z dnia [...] 1998 r. wymierzyło ponownie skarżącemu karę zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, tym razem na okres jednego roku. W sumie łączna kara pozbawienia prawa prowadzenia pojazdów samochodowych wyniosła ponad rok. Wskazano także, iż pojazdem samochodowym, w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym, jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Wbrew zatem twierdzeniom zainteresowanego, orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń w Bydgoszczy dotyczyły tego samego dokumentu tj. prawa jazdy umożliwiającego również prowadzenia pojazdów kat. B. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2b powołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym postawą do zwrotu zatrzymanych uprawnień, których kierowca był pozbawiony na okres przekraczający 1 rok jest kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż Ryszard Musiał nie poddał się takiemu sprawdzeniu. Skoro zatem skarżący był pozbawiony prawa prowadzenia pojazdów kategorii B na okres przekraczający 1 rok i nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji, słusznie organ I instancji dokonując weryfikacji uprawnień odmówił wymiany prawa jazdy. Bez znaczenia przy tym, dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje, czy skarżący od czasu ostatniego wykroczenia zachowuje się przykładnie i czy w praktyce potwierdził posiadanie faktycznych kwalifikacji. Na powyższą decyzję skargę wniósł pełnomocnik skarżącego zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 114 ust. 1 pkt 2b w związku z art. 114 ust. 4 prawa o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, iż Ryszard Musiał nie przedłożył i nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji z uwagi na okres zatrzymania prawa jazdy kategorii B na czas przekraczający 1 rok, pomimo braku podstaw faktycznych do takich ustaleń, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a mianowicie art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Skarżący wniósł: 1) o uchylenie decyzji obu organów i nakazanie Staroście B. dokonanie wymiany prawa jazdy Ryszarda M. w zakresie kategorii B, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Bydgoskiemu, 2) o zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego pomiędzy wykonywaniem kary dodatkowej wynikającej z obu orzeczeń zachodziła przerwa ponad 2 miesięcy (16.09 – 21.11. 1997 r. ) i brak jest podstaw prawnych i faktycznych do sumowania i łączenia tych kar pozbawienia prawa prowadzenia pojazdów samochodowych, jak również brak podstaw do żądania przedłożenia przez skarżącego kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Wskazano, że pomimo orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów osobowych na okres 10 miesięcy kara ta nie została wykonana w całości i w dniu 16 września 1997 r. zwrócono skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B a w pozostałym zakresie z uwagi na treść art. 45 § 3 k.w. nastąpiło przedawnienie wykonania kary. Kryterium decydującym o wymogu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest nie tylko prawna forma pozbawienia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi (orzeczenie kolegium), ale przede wszystkim czas wykonywania tej kary, albowiem jak wynika ze stosownych przepisów dopiero po ponad jednorocznym wykonaniu kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, zainteresowana osoba chcąc odebrać prawo jazdy musi poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Jeżeli zatem w dniu [...] 1997 r. Urząd Miejski w K. wydał Ryszardowi M.prawo jazdy kategorii B, nie żądając przedłożenia dokumentu z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, to należy stwierdzić, że w tym czasie nie było podstaw do sprawdzania kwalifikacji i tym samym odmowy wydania prawa jazdy, które posiada skarżący do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu jest zbadanie wyłącznie czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Trzeba więc zgodzić się ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium odwoławczego w B. wyrażonym in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji – nie podzielając jednak pozostałych argumentów tegoż uzasadnienia – że "bez znaczenia ... dla rozstrzygnięcia... sprawy pozostaje czy skarżący od czasu ostatniego wykroczenia zachowywał się przykładnie." Rozpoznając więc sprawę w oparciu o wskazane ustawą kryterium legalności należało zbadać czy zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 z późn. zm.) a także z odpowiednim – o czym za chwile – rozporządzeniem wykonawczym. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika, zaś że skarżący złożył wniosek o wymianę prawa jazdy a nie – jak można by rozumieć w oparciu o wskazaną w obu decyzjach podstawę rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 Prawa drogowego – o przywrócenie uprawnień do kierowania. Nie ulega żadnej wątpliwości, że uszło to uwadze obu organów. Uszło także uwadze, że skarżący w istocie posiada prawo jazdy i że mimo skazania dwoma orzeczeniami Kolegium ds. Wykroczeń wydano mu już zatrzymane prawo jazdy. Nastąpiło to po upływie orzeczonego drugim orzeczeniem (tj. z dnia 18 marca 1998 r.) zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na jeden rok. (Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji błędnie użyto terminu "kara pozbawienia prawa prowadzenia pojazdów". Tymczasem ustawa – Kodeks wykroczeń przewiduje bowiem tylko kary: aresztu, ograniczenia wolności, grzywny i nagany. Zakaz prowadzenia pojazdów nie jest karą lecz środkiem karnym.). A więc postępowanie w niniejszej sprawie wcale nie dotyczyło zwrotu prawa jazdy czy używając słów ustawy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami. Przywrócenie tych uprawnień bowiem nastąpiło, skoro skarżącemu wydano prawo jazdy, które pełnomocnik skarżącego okazał sądowi w trakcie rozprawy (vide protokół rozprawy). Może jedynie zastanawiać dlaczego wówczas wydano skarżącemu prawo jazdy w sytuacji gdy był skazany dwukrotnie przez Kolegium ds. Wykroczeń, skoro obecnie w ocenie organów administracji stanowi to przeszkodę do wymiany prawa jazdy. Nie do sądu administracyjnego jednak należy odpowiedź na to pytanie. Wówczas gdy skarżący ubiegał się o przywrócenie uprawnień możliwe było zastosowanie trybu postępowania określonego treścią przepisów wskazanych przez organ tj. treścią przepisów art. 114 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym o ile oczywiście wykazanoby, że skarżący faktycznie był pozbawiony uprawnień do kierowania przez okres czasu wskazany w tym przepisie. W zasadzie pozostaje to poza zakresem rozważań sądu na potrzeby niniejszej sprawy. Należy tylko ogólnie wskazać, że w świetle twierdzeń zawartych w skardze i - co ważniejsze – w świetle danych wynikających z akt sprawy wydaje się to wątpliwe. Zauważyć bowiem należy, że po orzeczeniu 10 miesięcznego zakazu bieg tego okresu rozpoczął się 5 lipca 1997 r. a w dniu 21 listopada 1997 r. w związku z kolejnym wykroczeniem zatrzymano mu to samo prawo jazdy (vide zawiadomienie z 10 września 1997 r. i wniosek z 21 listopada oraz orzeczenie Kolegium z 18 marca 1998 r.). Problematyka dotycząca zatrzymania praw jazdy oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami uregulowana jest w rozdziale 3 – Działu V ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast wymiany posiadanego prawa jazdy dotyczy art. 150 ust. 1 tej ustawy. Przewiduje on obowiązek wymiany posiadanego prawa jazdy. I o to zwrócił się skarżący. W tym miejscu należy na marginesie zwrócić uwagę organowi, że nadesłał sądowi niekompletne akta, albowiem brak w nich rzeczonego wniosku. Przywoływany art. 150 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym statuuje obowiązek wymiany posiadanych praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami. Zgodnie z nim prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie na jaki zostały wydane. Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 29 kwietnia 2002 r., wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, określił warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za te czynności (Dz. U. Nr 69, poz. 640). Wbrew stanowisku organów rozstrzygających w sprawie zakres tej delegacji nie daje organowi działającemu w trybie art. 150 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w ustawie, upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu państwowego. Potwierdzeniem uprawnień jest p o s i a d a n y dokument "Prawo jazdy" o którego jedynie w y m i a n ę ubiegał się skarżący. Wymiana prawa jazdy jest czynnością materialno – techniczną i Sąd nie podziela odmiennego poglądu wymienionego w zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd nie podziela poglądu, że wymiana prawa jazdy ma na celu weryfikację uprawnień do kierowania pojazdami. Błędne jest uzasadnienie takiego stwierdzenia tym, że "przesądza o tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, które odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami." Co prawda przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia z 29 kwietnia 2002 r. stanowi, iż przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, lecz zakres zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680) w postępowaniu o wymianę praw jazdy ograniczony jest zakresem delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazano w nim jakie kwestie Minister Infrastruktury zobligowany był uregulować w drodze aktu wykonawczego. Analiza treści tej delegacji wskazuje, iż przepis art. 150 ust. 2 tej ustawy nie daje uprawnienia do weryfikowania uprawnień kierowców w postępowaniu o wymianę prawa jazdy. W rozporządzeniu wydanym na podstawie tej delegacji mogły bowiem zostać uregulowane wyłącznie kwestie wymiany i terminów wymiany dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za te czynności. Wobec uregulowania w rozporządzeniu w sprawie wymiany praw jazdy, w sposób szczegółowy jakie wymogi winien spełniać wniosek o wymianę prawa jazdy, w ramach postępowania o wymianę zastosowanie mają wyłącznie te przepisy, które nie wkraczają w kwestie weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. W postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy wydanie dokumentu o innej treści, aniżeli podlegający wymianie, nie może mieć miejsca bez uprzedniego wzruszenia istniejącej w obrocie prawnym decyzji o wydaniu dokumentu, który podlega wymianie. Tym samym odesłanie w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy do przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami obejmuje wyłącznie te przepisy wskazanego rozporządzenia, które dotyczą czynności przedsięwziętych w związku z dokonywaną czynnością wymiany. Czynności te należy odróżnić od czynności podejmowanych w związku z wydawaniem dokumentu na skutek uzyskanych uprawnień. Rozróżnienie to ma istotny wpływ na kompetencje organu w postępowaniu o wymianę dokumentu, co w niniejszej sprawie uszło uwadze organów obu instancji. Powyższe stanowisko było już wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2005 r. – 4/II SA/Po 190/03i wyroku WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2005 r. -4/II SA/Po 189/03, wyroku WSA w Poznaniu z 4 października 2005 r. II SA/Po 1609/03, wyroku WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2005 r. – 4/II SA/Po 680/03, wyroku NSA z 20 czerwca 2006 r. I OSK 933/05, wyroku NSA z 20 czerwca 2006 r. – I OSK 972/05. Dodatkowo należy odwołać się do wyroku WSA w Warszawie z 31 maja 2004 r. II SA 555/03 określającego – poza ww. wyrokami – wymianę prawa jazdy jako czynność materialno – techniczną). Powracając jeszcze do przedstawianej wyżej oceny rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy antycypując ewentualny zarzut o przekroczeniu uprawnień sądu przez sąd administracyjny przy dokonywanej ocenie rozporządzenia należy wskazać na stanowisko NSA wyrażone np. w wyroku z 20 czerwca 2006 r. – I OSK 933/05, czy z 16 stycznia 2006 r. – I OPS/4/05 czy w uchwałach tego Sądu (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00- ONSA z 2001 r. z. 2, poz. 63, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00-ONSA z 2001 r. z. 3, poz. 104, z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 10/99 – ONSA z 2000 r. z. 3, poz. 90, z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00 – ONSA z 2000 r. z. 4 poz. 136) czy postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. Dz. U. 2/97 (OTK z 1998 r., nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa bowiem zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Reasumując należy, stwierdzić, że decyzja organu weryfikująca uprawnienia kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy i odmowa wymiany posiadanego prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. I dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy kategorii B. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisu art. 152 tej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o wymianę prawa jazdy organ I instancji rozpozna wniosek uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.