II SA/Bd 1042/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy S. (zwany dalej "Wójtem") decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] odmówił M. K. (zwanej dalej "Skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na T. K.. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem T. K., legitymującym się orzeczeniem z [...] grudnia 2016 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 38 listopada 2003 r. o śwaidczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wójt ustalił, że Skarżąca – osoba sprawująca opiekę – ma ustalone prawo do emerytury od [...] października 2017 r. Osoba wymagająca opieki (T. K.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; niepełnosprawność powstała [...] listopada 2014 r. a więc po ukończeniu 25 roku życia. Wobec tego organ stwierdził, że Skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania świadczenia tj. art.17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r., gdyż ma ustalone prawo do emerytury oraz art. 17 ust.1b u.ś.r. gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trackie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukońcenia 25 roku życia. Odwołując się Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Go 833/18). W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało za zasadny zarzut Skarżącej powołania jako podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że należy odmówić skarżącej świadczenia ze względu na treśc art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium podkreśliło, że takie stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 105/19. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca podniosła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, którego niepełnosprawność istnieje od 2009 r. Kiedy stan zdrowia męża znacznie pogorszył się, nie mogła podjąć już zatrudnienia. Wskazała, że od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, następnie do zasiłku dla opiekuna (od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r.), a od [...] września 2013 r. do [...] września 2014 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca podkreśliła, że jest opiekunem osoby niepełnosprawnej i powinna być traktowana jak inni opiekunowie osób niepełnosprawnych. Wobec tego decyzja Kolegium narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym Sąd podziela stanowisko wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19), że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wskazał NSA w ww. wyroku wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżącej przysługuje emerytura w kwocie [...]zł. W. wnioskowanego świadczenia to [...] zł. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko NSA zawarte w ww. wyroku, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tak jak wskazał NSA – brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). Ustawa o świadczenia rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. Przekładając to na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) uchylił zaskarżoną decyzję W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę uwzględniając wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zawartą w przedmiotowym wyroku.