IV SA/Wr 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. B. M. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem M. M. (dalej: syn). Uzasadniając wniosek strona powołała się na zmianę sytuacji prawnej, jako opiekuna osoby dorosłej niepełnosprawnej, powstałej na skutek ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Gminy M. Kierownik Wydziału [...] w Urzędzie Miejskim w M. (dalej: organ pierwszej instancji) - na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 3, art. 17, art. 20, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych), art. 66 ust. 1 pkt 28 a, art. 67 ust. 4, art. 73 pkt 10, art. 75 ust. 11, art. 79 i art. 81 ust. 8 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 1938 ze zm.), art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2 a i 2 b oraz art. 16 ust. 6 b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017 r. poz. 1778 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1466) - odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji - odnosząc się do uzasadnienia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. - wyjaśnił, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Jednocześnie z uzasadnienia wyroku TK wynika, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ podkreślił, że TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca ma od dnia [...] lipca 2015 r. przyznaną emeryturę powszechną, w związku z czym nie przysługuje jej - zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad synem. W odwołaniu od powyższej decyzji strona (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie świadczenia "w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymywaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego". Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z jej emeryturą oraz błędną i niekonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 3, w związku z ust. 3 a i 3 b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych; - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy; - błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez nią emerytury ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem i od 1995 r. pobiera wcześniejszą emeryturę (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki - Dz. U. Nr 28, poz. 149) z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że emerytura ta i świadczenie pielęgnacyjne są przyznawane z tego samego powodu, tj. z powodu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Kolegium podkreśliło, że wobec jednoznacznie sformułowanych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywnych przesłanek, ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy). Wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony korzystniejsze. Posiadanie zatem prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z punktu widzenia wskazanego przepisu wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość emerytury, jak i okoliczności jej przyznania i pobierania. Organ wyjaśnił, że zarówno świadczenie emerytalne jak i świadczenie pielęgnacyjne przyznawane są na wniosek strony decydującej o tym, z którego świadczenia chce skorzystać. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strona sama zdecydowała o chęci skorzystania z wcześniejszej emerytury, a zatem - w ocenie Kolegium - świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane, gdyż łączenie tych dwóch świadczeń oraz wypłat wyrównujących, czy uzupełniających, pozbawione jest podstaw prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona (reprezentowana przez pełnomocnika) wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy i norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 2 art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez nią emerytury stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania emerytury ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec faktu skierowania jej przez organ na emeryturę i nie informowania o możliwości rezygnacji z pobierania emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z emeryturą skarżącej oraz błędną i niekonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 3 a i 3 b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a) W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym kontekście stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie doszło do naruszenia prawa procesowego lub materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Z prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji wynika, że uzyskiwane przez nią świadczenie emerytalne zostało ustalone w niższej wysokości niż obowiązująca aktualnie kwota świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; zwana poniżej także w skrócie " u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z ustępów 3, 3a oraz 3d artykułu 17 - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w określonej normatywnie kwocie miesięcznie (jej wysokość na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku), a kwota ta podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Organy obu instancji odmówiły świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na unormowanie art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż skarżąca ma przyznaną emeryturę powszechną od [...] lipca 2015 r. Jak bowiem stanowi (w stanie prawnym sprawy) powołany przepis prawa - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Na tle wykładni oraz stosowania komentowanego przepisu art. 17 ust. 5 lit. a) Sąd w składzie orzekającym podziela tę linię orzecznictwa, jaką prezentują między innymi wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze II SA/Łd 485/17 z dnia 22 września 2017 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 10 lipca 2018 r., sygnatura akt I OSK 134/18 i z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygnaturze I OSK 1831/15, a także I OSK 2950/15 z 6 kwietnia 2017 r. i z 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3209/14 - przyjmując motywy tamże wyrażone za własne. Przede wszystkim należy zatem podkreślić, że jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i jak słusznie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Jak podkreśla się także w literaturze przedmiotu - celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych" - komentarz do art. 17, lex 2015). Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. W aspekcie zarzutu o niezgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami art. 2 i art. 32 Konstytucji RP trzeba zwrócić uwagę, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m. in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą emerytalną" oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami u.ś.r. Generalnie ujmując, emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak uzyskanie przez osobę fizyczną określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Odwrotna sytuacja jest możliwa. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne dla skarżącej. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego, który z założenia jest osobą o poważnym uszczerbku na zdrowiu, a więc może żyć krócej, niż osoba sprawująca opiekę, co powodowałoby utratę prawa do tego świadczenia. Trzeba też wskazać, że emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są do renty rodzinnej (art. 68 ustawy emerytalnej). W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. W tej materii trzeba w pierwszym rzędzie wskazać, że reguła niedyskryminacji oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej, jednorodnej kategorii (grupy) tych podmiotów. Inaczej ujmując – wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną (istotną) powinny być traktowane według jednakowej miary, bez różnicowań czy to faworyzujących, czy to dyskryminujących. Dopiero zróżnicowanie sytuacji tych podmiotów oparte na dowolnych bądź różnych kryteriach może oznaczać niedozwoloną dyskryminację. Tymczasem cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba zaś posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Na organach administracji publicznej orzekających w kwestiach pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych nie spoczywa powinność uprzedzania beneficjentów tej pomocy w zakresie uprawnień emerytalnych. Organy administracji publicznej nie żądały od strony skarżącej by wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia emerytalnego; złożenie wniosku w tej materii należy do sfery swobodnego uznania osoby zainteresowanej otrzymaniem emerytury. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co jak wyżej omówiono – powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi takiej podstawy prawnej nie daje organom przepis art. 69 Konstytucji RP, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej ani też przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." W przywołanych przepisach Konstytucji bowiem zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Normy te formułują zasady polityki państwa, zadania państwa, a nie przybierają formy prawa podmiotowego (por. np. wyrok TK z 7 lipca 2015 r., K 47/12, pkt III.4.2 oraz 8 czerwca 2016 r., K 37/13, pkt III.5.3.1). Przytoczone normy konstytucyjne nie mogą być zatem podstawą do dochodzenia roszczeń bezpośrednio na podstawie Konstytucji, gdyż realizacja praw następuje dopiero w kształcie i w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w ramach odpowiednich uregulowań ustawowych. Zaspokojenie zatem żądania strony skarżącej wymagałoby podjęcia stosownych rozwiązań legislacyjnych w ustawie a takich brak. Sąd nie podzielił zapatrywania wyrażonego w skardze co do naruszenia art. 28 pkt 1 i pkt 2 c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) o brzmieniu następującym : "Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz prawo do stałego polepszania warunków życia, i podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tych praw bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność (ust. 1). Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do ochrony socjalnej i do korzystania z tego prawa bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tego prawa, włączając środki w celu zapewniania osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością, w tym wydatków na odpowiednie szkolenia, poradnictwo, pomoc finansową i tymczasową opiekę dającą wytchnienie stałym opiekunom (ust. 2c)." Na tym tle wskazać wypada, że strona skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury ma więc stałe źródło dochodów. Odrębną sprawą jest poziom tych dochodów (i jego relacja do świadczeń pomocowych), wszakże jest on kształtowany polityką Państwa według możliwości budżetowych. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, ze nie mogą odmówić stosowania przepisów ustawy. Organy prawidłowo zastosowały normy art. 17 ust. 1 i ust. 5 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych. A skoro w zaprezentowanym świetle nie można organom zarzucić naruszenia prawa, to w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.