II SA/Bd 1058/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2024r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023r., poz. 622 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.k.p.") oraz art. 138 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania S. Z., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2024r. w przedmiocie odmowy unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. S. Z. (dalej; "Skarżący") [...] marca 2024r. przystąpił do praktycznej części państwowego egzaminu na prawo jazdy kat. C+E w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T.. Egzamin zakończył się wynikiem negatywnym, od którego Skarżący wniósł odwołanie bezpośrednio do Marszałka Województwa [...] – jako organu nadzoru. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2024r. Marszałek Województwa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia ww. egzaminu państwowego, a następnie zawiadomieniem z [...] kwietnia 2024r. poinformował strony o "przewidywanym terminie rozpoznania wniosku do [...] maja 2024r." Decyzją z [...] maja 2024r., wydaną na podstawie na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p., Marszałek Województwa odmówił unieważnienia egzaminu praktycznego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024r. (uwaga Sądu: ww. decyzji brak jest w aktach sprawy przedstawionych wraz ze skargą). Sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Marszałek Województwa [...] wydał kolejną decyzję [...] sierpnia 2024r. (nr. [...]), ponownie odmawiając unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. C+E. W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek wskazał, że na podstawie dowodów w postaci: odwołania od egzaminu, zapisu przebiegu egzaminu, notatki służbowej egzaminatora, wyjaśnień egzaminatora nadzorującego, arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu, historii egzaminowania kandydata organ ustalił, iż podczas egzaminu praktycznego na prawo jazdy Skarżący dwukrotnie nieprawidłowo wykonał zadanie egzaminacyjne polegające na sprzęganiu pojazdu z przyczepą (niezachowanie kolejności czynności sprzęgania określonych w załączniku nr 1 tabeli nr 3 w poz. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 listopada 2023r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach – Dz. U. z 2023r., poz. 2659). W ocenie organu wynik egzaminu został ustalony prawidłowo przez egzaminatora. Marszałek nie stwierdził błędów egzaminatora, które miałyby mieć wpływ na wynik egzaminu. Rozpoznając odwołanie S. Z. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję opisaną na wstępie. Kolegium utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając pogląd organu I instancji, że wynik egzaminu został ustalony przez egzaminatora prawidłowo. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. Z. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2023r. – "spowodowanie znacznego utrudnienia ruchu drogowego z powodu utraty panowania nad pojazdem" oraz naruszenie art. 25 u.k.p. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów. Skarżący wyraził przekonanie, że wykonanie czynności sprzęgania pojazdu zgodnie z wymaganiami rozporządzenia bez uwzględnienia instrukcji eksploatacji pojazdu niesie ryzyko, że w trakcie sprzęgania przyczepa może się stoczyć. Podniósł też zarzut pominięcia przez organ odwoławczy okoliczności, że inni egzaminatorzy WORD w T. nie wymagają zawsze przestrzegania kolejności określonej w rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania R. S. (egzaminator) nie zajął stanowiska wobec wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] orzekającą o odmowie unieważnienia Skarżącemu egzaminu państwowego w części praktycznej w zakresie kategorii C+E prawa jazdy przeprowadzonego [...] marca 2024r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn odmiennych niż określonych w zarzutach skargi. Na wstępie w sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia jakie środki prawne dotyczące weryfikacji przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy przewidziano w ustawie o kierujących pojazdami. Analiza treści tej ustawy wskazuje, że przewidziano w niej dwa postępowania, a mianowicie postępowanie skargowe określone w art. 68 ust. 1 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu uregulowane w art. 72 u.k.p. Pogląd taki wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Gl 27/14, jak również WSA w Łodzi w wyroku z 9 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Łd 836/14 oraz w wyroku z 16 października 2018 r. sygn. III SA/Łd 475/18 (dostępne na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA), a Sąd w obecnym składzie podziela ten pogląd i rozważania zawarte w ww. orzeczeniach. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść art. 67 ust.1 u.k.p. z którego wynika, że w ramach nadzoru marszałek województwa rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (punkt 1) oraz unieważnia egzamin (punkt 4). Wymieniony przepis wyraźnie rozgranicza oba postępowania co wskazuje, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie dwóch różnych postępowań czyli postępowania skargowego (art. 68 u.k.p.) i postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu (art. 72 u.k.p.). Inna jest również procedura i sposób zakończenia obu postępowań. W ocenie Sądu brak jest podstaw do wnioskowania, że skarga z art. 68 ust.1 u.k.p. skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu, które winno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z ww. art. 67 ust. 1 u.k.p., lecz także z art. 72 ust. 2 u.k.p., który stanowi, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie z urzędu (punkt 1) lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (punkt 2). W przepisie tym nie ma mowy, że unieważnienie następuje także na wniosek osoby, która złożyła skargę, o której mowa w art. 68 ust.1 u.k.p. Nie ulega wątpliwości, że gdyby intencją ustawodawcy było aby unieważnienie egzaminu na prawo jazdy było możliwe także na wniosek osoby, która złożyła skargę określoną w art. 68 ust. 1 u.k.p. to treść art. .72 ust. 2 u.k.p. byłaby inna. Skoro jednak w przepisie art. 72 ust. 2 u.k.p. wyraźnie określono z inicjatywy jakiego podmiotu może dojść do unieważnienia egzaminu to oznacza, że takie unieważnienie nie może nastąpić na wniosek osoby, która złożyła skargę do marszałka województwa. Należy również zauważyć, że konsekwencją przyjęcia odmiennego poglądu (przyjęcia, że skarga na przeprowadzenie egzaminu uruchamia postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego) byłoby to, że każda osoba, która nie zdała egzaminu na prawo jazdy mogłaby składać skargę do marszałka województwa - co skutkowałaby wydaniem decyzji administracyjnej przez marszałka w przedmiocie unieważnienia egzaminu. Następnie decyzja taka mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia także do sądu drugiej instancji. W istocie każdy egzamin na prawo jazdy podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze dużą ilość egzaminów na prawo jazdy przeprowadzanych każdego dnia można sobie wyobrazić jak dużo byłoby skarg do sądu administracyjnego osób niezadowolonych z wyniku egzaminu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który przewidział, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie na wniosek dyrektora WORD lub z urzędu - a nie na wniosek osoby, która złożyła skargę na przebieg egzaminu. Skarga, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.k.p. dostarcza marszałkowi województwa jedynie informacji o przebiegu egzaminu, na podstawie których może on wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie jego unieważnienia. Nie ma jednak obowiązku wszczynania takiego postępowania. Reasumując tę część rozważań Sąd uznał, że w ustawie o kierujących pojazdami przewidziano dwa odrębne postępowania dotyczące przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy, to jest postępowanie skargowe określone w art. 68 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu, o którym mowa w art. 72 u.k.p. Złożenie skargi określonej w art. 68 ust.1 u.k.p. nie inicjuje postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej unieważnienia takiego egzaminu. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2023r. w sprawie II GSK 2392/23 (dostępny w bazie jw.), który wyraźnie wskazał, że "egzaminowanemu (jak też egzaminatorowi) nie przysługuje czynna legitymacja procesowa umożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, chociażby powoływał się na swój interes prawny". Jak wyjaśnił bowiem ww. wyroku NSA: " marszałek województwa posiada kompetencję do wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy z urzędu lub na wniosek; jeżeli jest to postępowanie wszczynane na wniosek, jak wynika z treści art. 72 ust. 2 cytowanej ustawy, legitymowanym czynnie podmiotem jest wyłącznie dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego". Ze stanowiskiem tym należy w pełni się zgodzić i w konsekwencji przyjąć, że gdy postępowanie w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy może być wszczęte wyłącznie z urzędu lub wyłącznie na wniosek dyrektora WORD to niedopuszczalne jest wszczynanie postępowania na wniosek egzaminowanego lub egzaminatora, zasadna jest natomiast odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie może wywrzeć żadnych skutków, może bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o przeprowadzeniu egzaminu państwowego na prawo jazdy z naruszeniem przepisów. W rozpoznawanej sprawie, pismem z [...] marca 2024r. S. Z. wniósł skargę na egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy przeprowadzony z jego udziałem tego samego dnia w WORD w T.. Powyższa skarga nie została rozpatrzona w trybie przepisów Działu VIII k.p.a (nie wynika to z akt administracyjnych przedstawionych tut. Sądowi), natomiast Marszałek Województwa [...] zawiadomieniem z [...] kwietnia 2024r. poinformował Skarżącego, WORD w T. oraz R. S. o wszczęciu postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy przeprowadzonego z udziałem S. Z.. W treści tego zawiadomienia nie wskazano wyraźnie na podjęcie postępowania "z urzędu", natomiast postępowanie to zakończyło się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia "odmową unieważnienia egzaminu"). Zaskarżona decyzja Kolegium całkowicie pomija, a dokumentacja włączona do akt administracyjnych, nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy postępowanie zakończone wydaniem przez Marszałka Województwa decyzji z [...] sierpnia 2024r. zostało podjęte z urzędu, czy na wniosek Skarżącego ("odwołania od egzaminu") – na co wskazywałaby treść zawiadomienia z [...] kwietnia 2024r. o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy ("rozpatrzenia wniosku" - k. 23 akt adm.). Pominięcie rozważenia tej kwestii stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 6 i 7 k.p.a.), albowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej bez weryfikacji czynnej legitymacji strony domagającej się podjęcia działań nadzorczych przez Marszałka Województwa prowadzi do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany usunąć opisane powyżej nieprawidłowości procesowe kontrolowanego postępowania administracyjnego. Następnie zależnie od wyników ustaleń faktycznych organ dokona ponownej oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia organu I instancji pod kątem naruszenia przepisów prawa – w tym określających podmioty uprawnione do zainicjowania postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy (dokona też oceny, czy kontrolowane rozstrzygnięcie zawiera wady kwalifikowane uzasadniające stwierdzenie jego nieważności).