III SA/Łd 475/18

Dnia 16 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 roku sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma oddalającego skargę dotyczącą egzaminu państwowego oddala skargę. Postanowieniem z [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. Z. od pisma Marszałka Województwa [...] z [...] r. oddalającego skargę dotyczącą egzaminu państwowego (część praktyczna) na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego z udziałem A. Z. [...] r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł.. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że pismem z [...] Marszałek Województwa [...] oddalił skargę dotyczącą egzaminu państwowego (część praktyczna) na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego z udziałem A. Z. [...] r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł.. 6 marca 2018 r. A. Z. zakwestionowała wskazane wyżej pismo, wnosząc odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że nie zostały uwzględnione jej zarzuty, co do przebiegu egzaminu podniesione w skardze z [...] r. Postępowanie zainicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło następnie, że w sprawie toczącej się ze skargi A. Z. na przebieg i ocenę egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B nie została wydana decyzja administracyjna. Marszałek Województwa [...] uznał, że egzamin został prawidłowo przeprowadzony. Jedynie jego wynik, czyli ocena osoby egzaminowanej były negatywne. W trakcie egzaminu z udziałem skarżącej nie zaistniały przesłanki do jego unieważnienia i tym samym zwrotu kosztów za egzamin. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odróżnić należy postępowanie skargowe, o którym mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami od postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu, o którym mowa w art. 72 tej ustawy. Do pisma z [...] r. nie będzie miała zastosowania ustanowiona na gruncie art. 127 k.p.a. instytucja odwołania odnosząca się wyłącznie do decyzji administracyjnej, która w sprawie nie została wydana, a nie została wydana dlatego, że tylko prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ w trybie art. 72 ustawy o kierujących pojazdami obligowałoby organ do wydania decyzji o odmowie unieważnienia egzaminu bądź o jego unieważnieniu. Marszałek Województwa [...] pismem z [...] r. rozpoznał skargę skarżącej w ten sposób, że skargę oddalił. Postępowanie toczyło się w trybie przewidzianym w art. 237-238 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w trybie skargowym nie był zobligowany wydawać decyzji o załatwieniu skargi, a jedynie zawiadomić o sposobie jej załatwienia. W związku z powyższym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odwołanie wniesione przez skarżącą od pisma Marszałka Województwa [...] oddalającego skargę dotyczącą egzaminu państwowego na kat. B prawa jazdy jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych – braku decyzji administracyjnej. Od pisma odwołanie nie przysługuje. W skardze na powyższe postanowienie A. Z. zarzuciła: 1. obrazę przepisów prawa, a mianowicie art. 68 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie skargi dotyczącej egzaminu państwowego (część praktyczna) na kategorię B prawa jazdy nie powinno być zakończone decyzją administracyjną; 2. naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a. w szczególności przez pominięcie domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy dla strony. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną. Wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), prowadzący egzamin nie przekazał jej precyzyjnej informacji zawierającej sformułowanie o negatywnym wyniku egzaminu. Miało to wpływ na wynik egzaminu. Zdaniem skarżącej, pozbawienie możliwości skarżenia postępowania egzaminatora narusza jej podstawowe prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2017r. poz.1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017r. poz.978 ze zm.), dalej u.k.p. Zgodnie z treścią art.67 ust.1 u.kp. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego: 1) rozpatruje skargi dotyczące egzaminu; 2) kontroluje działalność wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w zakresie przeprowadzania egzaminów; 3) wydaje zalecenia pokontrolne; 4) unieważnia egzamin; 5) zawiesza przeprowadzanie przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego egzaminów; 6) skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów; 7) występuje do zarządu województwa z wnioskiem o odwołanie dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego z zajmowanego stanowiska; 8) prowadzi analizę: a) kwartalną w zakresie średniej zdawalności osób egzaminowanych w danym ośrodku, b) bieżącą w zakresie skarg złożonych na ośrodek; 9) przerywa egzamin prowadzony niezgodnie z przepisami; 10) kieruje na egzamin egzaminatora skreślonego z ewidencji egzaminatorów. W myśl art.68 ust.1 u.k.p. skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art.68 ust.1a u.k.p. egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. W myśl art.68 ust.2 i 3 u.k.p. dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg. Zgodnie z treścią art.72 ust.1 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. W myśl art.72 ust.2 u.k.p. marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: 1) z urzędu; 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w Ł. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] oddalającego skargę A. Z. dotyczącą egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B. W ocenie organu odwoławczego pismo Marszałka z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną a więc nie przysługuje od niego odwołanie. W związku z czym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od tego pisma. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia jakie środki prawne dotyczące przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy przewidziano w ustawie z dnia 5 stycznia 2011r. Analiza treści tej ustawy wskazuje, że przewidziano w niej dwa postępowania a mianowicie postępowanie skargowe określone w art.68 ust.1 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu uregulowane w art.72 u.k.p. Pogląd taki wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014r. w spr. II SA/Gl 27/14 i sąd w obecnym składzie podzielił ten pogląd. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść art.67 ust.1 u.k.p. z którego wynika, że w ramach nadzoru marszałek województwa rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (punkt 1) oraz unieważnia egzamin (punkt 4). Wymieniony przepis wyraźnie rozgranicza oba postępowania co wskazuje, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie dwóch różnych postępowań czyli postępowania skargowego (art.68 u.k.p.) i postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu (art.72 u.k.p.). Inna jest również procedura i sposób zakończenia obu postępowań. Sąd w obecnym składzie nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016r. w spr. I OSK 1516/16. Zgodnie z treścią tego postanowienia skarga, o której mowa w art.68 u.k.p. jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art.72 ust.1 tej ustawy, powinno być zakończone decyzją administracyjną. W ocenie NSA skarga określona w art.68 ust.1 u.k.p. nie ma charakteru skargi ujętej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Powoduje ona wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy i kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie takiego unieważnienia. Pogląd przedstawiony w wymienionym postanowieniu jest jedną z możliwych interpretacji przepisu art.68 i 72 u.k.p. W przekonaniu sądu w obecnym składzie interpretacja ta nie jest prawidłowa. Przede wszystkim interpretacja ta jest sprzeczna z treścią art.67 ust.1 u.k.p. w którym wyraźnie wyodrębnione są środki sprawowania nadzoru marszałka województwa nad przeprowadzeniem egzaminów na prawo jazdy tj. rozpatrywanie skarg dotyczących przebiegu egzaminu (punkt 1 ) i unieważnienie egzaminu (punkt 4). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu w sprawie I OSK 1516/16 utożsamia oba postępowania (tzn. z art.68 ust.1 i 72 u.k.p.) w jedno. Uznaje bowiem, że skarga z art.68 ust.1 u.k.p. skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu, które winno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu. Oznacza to, że skarga każdej egzaminowanej osoby uruchamia postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia egzaminu, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Pozostaje to w sprzeczności z brzmieniem przepisu art.72 ust.2 u.k.p. , który stanowi, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie z urzędu (punkt 1) lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (punkt 2). W przepisie tym nie ma mowy, że unieważnienie następuje także na wniosek osoby, która złożyła skargę, o której mowa w art.68 ust.1 u.k.p. Nie ulega wątpliwości, że gdyby intencją ustawodawcy było aby unieważnienie egzaminu na prawo jazdy było możliwe także na wniosek osoby, która złożyła skargę określoną w art.68 ust.1 u.k.p. to treść art.72 ust.2 u.k.p. byłaby inna. Skoro jednak w przepisie art.72 ust.2 u.k.p. wyraźnie określono z inicjatywy jakiego podmiotu może dojść do unieważnienia egzaminu to oznacza, że takie unieważnienie nie może nastąpić na wniosek osoby, która złożyła skargę do marszałka województwa. Konsekwencją poglądu wyrażonego przez NSA w postanowieniu w spr. I OSK 1516/16 byłoby to, że każda osoba , która nie zdała egzaminu na prawo jazdy mogłaby składać skargę do marszałka województwa co skutkowałaby wydaniem decyzji administracyjnej przez marszałka w przedmiocie unieważnienia egzaminu. Następnie decyzja taka mogłaby zostać zaskarżona do sądu administracyjnego a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia także do sądu drugiej instancji. W istocie każdy egzamin na prawo jazdy podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze dużą ilość egzaminów na prawo jazdy przeprowadzanych każdego dnia można sobie wyobrazić jak dużo byłoby skarg do sądu administracyjnego osób niezadowolonych z wyniku egzaminu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który przewidział, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie na wniosek dyrektora WORD lub z urzędu a nie na wniosek osoby, która złożyła skargę na przebieg egzaminu. Skarga, o której mowa w art.68 ust.1 u.k.p. dostarcza marszałkowi województwa jedynie informacji o przebiegu egzaminu na podstawie których może on wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie jego unieważnienia. Nie ma jednak obowiązku wszczynania takiego postępowania. Za przyjęciem poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może przemawiać fakt dodania z dniem 24 sierpnia 2014r. ustępu 1a do artykułu 68 u.k.p. Ustęp ten przewiduje, że egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu i został dodany do art.68 u.k.p. dotyczącego skargi na przebieg egzaminu a nie do art.72 dotyczącego unieważnienia egzaminu. Dodanie w 2014r. ustępu 1a do art.68 a nie do art.72 u.k.p. niczego nie wyjaśniało a jeszcze bardziej skomplikowało sprawę. Okoliczność, że do art. 68 dodano ustęp 1a nie oznacza jednak, że w artykule 68 uregulowano kwestię wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Z treści przepisu art.68 ust.1a u.k.p. nie wynika aby postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy było tożsame z postępowaniem ze skargi dotyczącej przebiegu egzaminu. Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że w ustawie z 5 stycznia 2011r. przewidziano dwa odrębne postępowania dotyczące przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy to jest postępowanie skargowe określone w art.68 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu, o którym mowa w art.72 u.k.p. Złożenie skargi określonej w art.68 ust.1 u.k.p. nie inicjuje postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej unieważnienia takiego egzaminu. Sąd w obecnym składzie nie podzielił odmiennego poglądu w tym zakresie wyrażonego przez NSA w postanowieniu w sprawie I OSK 1516/16. W rozpoznawanej sprawie w dniu 3 stycznia 2018r. A. Z. złożyła do Marszałka Województwa [...] skargę na przebieg i ocenę egzaminu praktycznego na prawo jazdy przeprowadzonego w dniu [...] i Marszałek pismem z dnia [...] udzielił odpowiedzi na tę skargę. W piśmie tym Marszałek odniósł się do zarzutów skargi i uznał, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu. Pismo to stanowiło odpowiedź na skargę w rozumieniu art.238 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty podgląd, że postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej. Pismo określone w art.238 § 1 K.p.a. nie jest ani aktem ani czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.1-4a p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2000r. w spr. III SAB 108/99, z 14 września 2004r. w spr. OSK 642/04, z 18 lutego 2005r. w spr. OW 166/04, z 14 września 2005r. w sp[r. I OSK 105/05 i z 9 grudnia 2002r./ w spr. II SA/Wr 1849/02). Konsekwencją uznania, że zawiadomienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną jest to, że nie przysługuje od niego odwołanie. Odwołanie do organu administracji wyższego stopnia służy jedynie od decyzji administracyjnej czyli rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Pismo z [...] nie jest decyzją administracyjną lecz odpowiedzią na skargę A.Z. wydaną na podstawie art.67 ust.1 pkt.1 i 68 ust.1 u.k.p. w związku z art. 237 § 3 i 238 § 1 K.p.a. W sytuacji gdy pismo to nie jest decyzją administracyjną to odwołanie od niego jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy w oparciu o treść przepisu art.134 K.p.a. trafnie stwierdził niedopuszczalność odwołania A. Z. od pisma z [...]. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. P.K.