II SA/Bd 1070/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021r.; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącej M. B. od Inspektor Sanitarny kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 1070/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), orzekł o nałożeniu na M. B. (prowadzącą działalność gospodarczą w lokalu S. D. przy ul. [...] w B.), administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Uzasadniając powyższą decyzję orzekający organ I instancji podniósł, iż w dniu [...].01.2021 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. podjęli czynności kontrolne w sprawie przestrzegania ustanowionych ograniczeń nakazów i zakazów na podstawie obowiązujących wcześniej przepisów, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 z późn. zm.) w lokalu gastronomicznym - "S. D." położonym przy ulicy [...] w B., prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem istniał tożsamy zakaz prowadzenia działalności. W trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że w lokalu o powierzchni 202 m˛ przebywało około 37 osób, a w ogródku przynależącym do lokalu około 14 osób. W lokalu przy stolikach siedzieli klienci, z którymi według oświadczeń strony, podpisano umowy o dzieło z dnia [...].01.2021 r., (zawarte pomiędzy M. B., a klientem wykonującym umowę). Osoby siedzące przy stolikach spożywały różne napoje. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. podniósł, że wskazane przez stronę w toku kontroli wyjaśnienia odnośnie zawartych umów o dzieło w zakresie testowania napojów alkoholowych i bezalkoholowych, nie stanowią okoliczności mogącej skutkować brakiem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nawet przy hipotetycznym założeniu jakoby Strona zawierała z osobami rzeczywiste umowy o dzieło, nie zaś fikcyjnie (na potrzeby obejścia zakazu podawania napojów na miejscu), to penalizowany przepisami skutek w postaci prowadzenia zakazanej działalności faktycznie zaistniał, ponieważ niezależnie od materialnoprawnej podstawy na jakiej znalazły się w lokalu osoby spożywające napoje, to de facto wykonywano działalność zabronioną. Niezależnie zatem od tego, czy podstawą spożywania napojów była umowa sprzedaży napojów, czy też ich testowania, efektem było naruszenie obowiązujących regulacji w związku z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Z uwagi na niekwestionowany przez Stronę skutek jaki wystąpił (fakt spożywania na miejscu napojów), za bezprzedmiotowe zdaniem organu I instancji można by uznać dalsze analizy stanu faktycznego w zakresie weryfikacji rzeczywistych intencji zawieranych umów i ocena ich pozorności bądź prawdziwości. Posiadając z urzędu wiedzę odnośnie prób obejścia przepisów w sposób tożsamy do tego występującego w rozstrzyganej sprawie, organ I instancji uznał, że takie działanie stanowi nadużycie prawa zmierzające do partykularnego celu, godząc jednocześnie w interes publiczny w ogólności. W ocenie organu administracji, zachowanie wykorzystujące inną instytucję prawa materialnego (w tym wypadku umowę o dzieło) w celu osiągnięcia efektu, do którego w normalnych warunkach wykorzystywana jest inna konstrukcja materialnoprawna (umowa sprzedaży, świadczenie usług gastronomicznych) nie może zasługiwać na ochronę. Z uwagi na powyższe oraz z uwagi na inne postępowanie wobec tej samej Strony, które toczy się przed organem pod sygn. NHŻ.513.[...].1.2021 powstał uzasadniony wniosek, że zawierane umowy o dzieło miały charakter pozorny, nakierowany na obejście prawa, a strona niejednokrotnie prowadziła działalność objętą zakazem. Posiadane przez Organ z urzędu informacje o powtarzającym się łamaniu zakazu prowadzenia działalności, skutkowało zgodnym z logiką i doświadczeniem życiowym wnioskiem o pozorności zawieranych umów o dzieło. Prezes Zarządu M. B. odmówił podpisania protokołu w oznaczonym terminie 7 dni, nie złożono zastrzeżeń do protokołu. Na podstawie ustaleń potwierdzonych protokołem, jednoznacznie stwierdzono naruszenie podstawowych obowiązków związanych z przeciwdziałaniem możliwości wystąpienia zakażeń związanych z SARS-CoV-2. W obliczu obowiązujących przepisów mających zapobiec szerzeniu się epidemii, strona w ocenie organu I instancji nie powinna dopuszczać w swoim lokalu do sytuacji, w których umożliwia się spożywanie napojów przy stolikach. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, kara w wysokości [...] zł była adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględniała indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. i organ administracji publicznej wymierzając M. B. karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę przesłanki dotyczące naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Organ wymierzył karę administracyjną w dolnej granicy z uwagi na fakt trudnej sytuacji finansowej branży gastronomicznej spowodowanej epidemią. W niniejszej sprawie orzekający organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że nie można uznać, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma, gdyż swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie SARS-CoV-2. W odwołaniu od decyzji M. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w wyniku wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny ze stanem faktycznym stwierdzonym w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r. Ponadto odwołująca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: . art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. poprzez wywodzenie skutków prawnych wobec odwołującej się na podstawie wprowadzonych przez Radę Ministrów ograniczeń i zakazów uregulowanych w rozporządzeniu pozostającym w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej [...]; . § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez zastosowanie tej podstawy prawnej, w sytuacji, w której kontrola przeprowadzona przez organ miała miejsce w dniu [...] stycznia 2021 r., a więc przepisy prawne wskazanego przez organ rozporządzenia nie obowiązywały wtedy. Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].06.2021 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Inspektor Sanitarny, strona powołując się na treść ustawy zasadniczej, dotyczącej wyłącznie naruszenia części praw i wolności obywatelskich oraz wolności działalności gospodarczej, stosuje powyższe wybiórczo, pomijając istnienie regulacji prawnych, których celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli. Konstytucja to najważniejszy akt prawny Rzeczypospolitej Polskiej, który określa nie tylko prawa i wolności, ale również obowiązki jej obywateli. Stosownie do art. 82 Konstytucji, obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne (zdrowie ogółu społeczeństwa z pewnością nim jest), ponadto według przepisu art. 38 Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. Dodatkowo w myśl art. 68 ust. 1 każdy ma prawo do ochrony zdrowia, m.in. poprzez zwalczanie chorób epidemicznych przez władze publiczne. Rząd podejmował i nadal podejmuje kolejne środki w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby COVID-19. Regulacja prawna zamieszczona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie może być postrzegana jako ograniczenie praw, tylko jako wprowadzanie szerokiej ochrony, do której zarówno rząd, jak i ustawodawca jest w pełni umocowany. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji odwołująca popełnia błąd, koncentrując się wyłącznie na hipotetycznym ograniczeniu wolności praw obywatelskich i wolności działalności gospodarczej, powstałym przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jednocześnie pomijając normatywy ustawy zasadniczej, których nadrzędnym celem jest ochrona wartości najwyższych, tj. zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów, tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli należy ocenić wprowadzenie ww. rozporządzenia jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, co odwołujący wydaje się pomijać. Dodatkowo w opinii strony, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której przepisy te są niezgodne z Konstytucją RP. W związku z ww. zarzutem, Inspektor Sanitarny podkreślił, iż bez względu na podniesione argumenty, przepisy analizowanego rozporządzenia korzystają z "domniemania konstytucyjności", co oznacza, że należy je uznać za zgodne z Konstytucją, dopóki nie zostanie stwierdzona ich niekonstytucyjność, przez uprawniony do tego organ, tj. Trybunał Konstytucyjny. Jak podkreśla Trybunał w swoim orzecznictwie, domniemanie konstytucyjności stanowi "jeden z fundamentów systemu prawnego państwa" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 9.03.2016 r., K 47/15, OTK ZU 2016, nr A, poz. 2.), co oznacza, że domniemanie konstytucyjności rozporządzenia obowiązuje, aż TK uchyli takie domniemanie. Domniemanie konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny wywodzi również z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej i wynikającej z niego zasady legalności działania organów władzy publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.02.2010 r., P 16/09, OTK ZU 2010, nr 2A, poz. 112). Zgodnie z tym przepisem domniemywa się, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Domniemanie konstytucyjności zatem to założenie, że akty wydawane przez władzę uznaje się za ważne, a więc wiążące adresatów, dopóki nie zostaną uznane za niewiążące. Inspektor Sanitarny w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. P 12/01, (OTK ZU nr [...], poz. 50) podkreślił, że "wolności i prawa konstytucyjnie gwarantowane nie mogą usprawiedliwiać naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Na prawa i wolności mogą powoływać się przede wszystkim ci, którzy działają w aksjologicznych ramach tych wolności. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności naruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności". Wskazano, że w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada domniemania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, co dotyczy również przepisów upoważniających do wydania aktów wykonawczych (rozporządzeń). Mając na uwadze powyższe, organ II instancji odmówił logiki twierdzeniom podnoszonym przez stronę, uznając tym samym zarzuty niewłaściwego stosowania przepisów zawartych w treści ww. aktów wykonawczych wydanych do ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) poprzez ich niekonstytucyjność za nieuzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego, organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, co oznacza, iż winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania, a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku zachowując jej tożsamość, organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. Jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne, co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. IV SA/Wa 517/09. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. właściwie przywołał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r" poz. 512 z późn. zm.) obowiązujące w dacie wydania decyzji nr [...], znak: [...]. Podkreślenia zdaniem organu II instancji wymaga okoliczność, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które następnie zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Co istotne, we wszystkich ww. przywołanych aktach prawnych ustawodawca zawarł identycznie brzmiący przepis (o treści: do dnia ... prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc), wyznaczając jedynie nowy termin jego obowiązywania. Za całkowicie chybiony w ocenie organu odwoławczego należy uznać sformułowany w odwołaniu zarzut obrazy przepisów procesowych w postaci naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w wyniku wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny ze stanem faktycznym, stwierdzonym w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r. Powyższy przepis nakłada na organy administracji istotne obowiązki rzutujące na sposób prowadzonych postępowań, z których wynika, że organy administracji powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Z przywołanego przepisu, co istotne w kontekście rozpatrywanego odwołania wynika również obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Inspektor Sanitarny wskazał, że z dokumentacji analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji działał na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, iż w postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz oceniając daną okoliczność za udowodnioną (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sposób jak najbardziej budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zatem przedstawiony powyżej zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], znak: [...], spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść odwołania, Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu I instancji, że wskazane przez stronę wyjaśnienia odnośnie zawartych umów o dzieło w zakresie testowania napojów alkoholowych i bezalkoholowych, nie stanowią okoliczności mogącej skutkować brakiem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że strona zawierała z osobami rzeczywiste umowy o dzieło (nie zaś fikcyjne, na potrzeby obejścia zakazu podawania napojów na miejscu), to penalizowany przepisami skutek w postaci prowadzenia zakazanej działalności faktycznie zaistniał. Należy bowiem podkreślić, że niezależnie od materialnoprawnej podstawy, na jakiej znalazły się w lokalu osoby spożywające napoje, to de facto wykonywano działalność zabronioną. Zatem niezależnie, czy podstawą spożywania napojów była umowa sprzedaży napojów, czy też ich testowanie, efektem było naruszenie obowiązujących regulacji w związku z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Z uwagi na niekwestionowany przez stronę na żadnym z etapów postępowania skutek jaki wystąpił (fakt spożywania na miejscu napojów), za bezprzedmiotowe można uznać dalsze analizy stanu faktycznego w zakresie weryfikacji rzeczywistych intencji zawieranych umów i ocena ich pozorności, bądź prawdziwości. W ocenie organu I instancji takie działanie stanowiło nadużycie prawa, godzące jednocześnie w interes publiczny ogółu, a zachowanie wykorzystujące inną instytucję prawa materialnego (w tym wypadku umowę o dzieło) w celu osiągnięcia efektu, do którego w normalnych warunkach wykorzystywana jest inna konstrukcja materialno-prawna (umowa sprzedaży, świadczenie usług gastronomicznych) nie może zasługiwać na ochronę. Organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego wykazał w decyzji, że z uwagi na inne postępowanie wobec tej samej strony, które toczy się przed organem I instancji, rodzi się uzasadniony wniosek, że zawierane umowy o dzieło miały charakter pozorny nakierowany na obejście prawa, a strona niejednokrotnie prowadziła działalność objętą zakazem. Posiadane przez organ z urzędu informacje o powtarzającym się łamaniu zakazu prowadzenia działalności skutkuje zgodnym z logiką i doświadczeniem życiowym wnioskiem o pozorności zawieranych umów o dzieło. W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. dokonał prawidłowej wykładni art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) przyjmując, że przewidziana tą regulacją kara pieniężna jest przymuszeniem do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązującego prawa. Celem nałożenia kary pieniężnej jest nie tylko zniechęcenie strony postępowania do dalszego podejmowania działań w przedmiotowym zakresie, ale ma ona również pełnić funkcję represyjną, stanowiąc dość poważną dolegliwość finansową. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od [...] zł do [...] zł organ przyjął, że adekwatną dolegliwością będzie określenie wysokości kary na kwotę [...]zł. Odnosząc się do prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. słusznie ograniczył się wyłącznie do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, co bezsprzecznie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Każdy przypadek ujawnienia złamania (oraz w szczególności ostentacyjnego ignorowania) przepisów, które z założenia mają na celu ochronę obywateli przed zarażeniem musi skutkować podjęciem przez organ administracyjny przewidzianych w takiej sytuacji działań. [...] Sp. z o.o. poprzez niezastosowanie się do obowiązujących nakazów i zakazów, naraziła zdrowie i życie ludzi. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że nieodpowiedzialne zachowanie odwołującego stwarza nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, ale także wywołuje negatywne skutki społeczne polegające na ignorowaniu przepisów prawa przez kolejne podmioty. Stąd też potrzeba przezwyciężenia tego zjawiska w imię interesu społecznego wymaga zastosowania wszelkich dostępnych środków, w tym również tych o charakterze represji finansowych. W obecnej sytuacji epidemiologicznej, postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć wystąpienie ogromnych strat materialnych. Reasumując, w ocenie organu II instancji konieczne było podjęcie działań wobec [...] Sp. z o.o., jako podmiotu, który złamał przepisy ustanowione w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a kara nałożona decyzją nie była nadmierna w stosunku do zagrożenia. Przepisy prawa przewidują za powyższe przewinienie karę od 10 000,00 do [...] zł, a zatem kara nałożona na stronę, w ocenie organu odwoławczego jest jak najbardziej adekwatną sankcją finansową wynikającą z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając interes społeczny - ochronę zdrowia i życia ludzkiego, Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary finansowej. Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zapewnienie bezpieczeństwa ogółowi społeczeństwa, a zatem organ I instancji zobowiązany był do podejmowania wszystkich czynności mających na celu jego zagwarantowanie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wyczerpująco wyjaśnił wysokość nałożonej kary. Przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji słusznie zastosował regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa przez stronę postępowania jest znikoma. [...] Sp. z o.o. prowadząca działalność gospodarczą w lokalu S. D. swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie SARS-CoV-2. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Celem każdej sankcji (kary) ma być jej aspekt wychowawczo-zapobiegawczy, realizujący się zarówno w odniesieniu do samego sprawcy czynu (tak, by nałożona kara była na tyle dolegliwa, aby zniechęcała sprawcę do ewentualnej recydywy), jak też do ogółu społeczeństwa (poprzez z jednej strony odstraszanie potencjalnych "naśladowców" od popełnienia czynu zakazanego, a z drugiej poprzez kształtowanie sprawiedliwości, obowiązywania i skutecznego egzekwowania norm prawa). Kara stanowi również czytelny komunikat, że ignorowanie nakazów i zakazów mających na celu ograniczenie epidemii COVID-19, którego konsekwencją może być zagrożenie dla życia lub zdrowia innych ludzi - podlega zdecydowanej represji Państwa. W lokalu S. D. przy stolikach klienci spożywali napoje. Materiał nie był kwestionowany. Inspektor Sanitarny stwierdził, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ I instancji postępował adekwatnie do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jest on obowiązany zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismami z dnia [...].02.2021 r. oraz [...].03.2021 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. W toku postępowania odwoławczego także zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość składania wniosków. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Zarzuty podniesione w odwołaniu koncentrują się przede wszystkim na hipotetycznej niezgodności przepisów wykonawczych wydanych do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności poprzez rzekome nieprawidłowości w procesie legislacyjnym aktów prawnych stanowiących podstawę do nałożenia obowiązków oraz ograniczanie wolności obywatelskich i wolności działalności gospodarczej. W opinii organu II instancji, regulacja prawna zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.) nie może być postrzegana jako ograniczenie praw, tylko jako wprowadzanie szerokiej ochrony, do której zarówno rząd, jak i ustawodawca jest w pełni umocowany. Zgodnie ze wskazaniem Sądu Administracyjnego w Warszawie, w obliczu tej bezprecedensowej sytuacji, jaką bez wątpienia jest stan epidemii, Polacy w różny sposób postrzegają nową rzeczywistość. Skarżący ma prawo w sposób indywidualny odczuwać zagrożenia w związku z epidemią (w powyższym przypadku jako ograniczanie praw i wolności). Jednak każdy ma obowiązek dostosowania się do aktualnie obowiązujących przepisów prawa (post. SA Warszawa I ACz 149/20 z 08.05.2020). Prezentowana przez autora odwołania wykładnia przepisów w ocenie organu odwoławczego zdaje się być oderwana od stanu faktycznego i prawnego, a także celów wprowadzanych rozwiązań. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wynika, że w celu zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID-19, w nowym rozdziale 8a do zmienianej ustawy wprowadza się kary pieniężne w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł w zależności od rodzaju czynu. Administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i zwłaszcza w danej sytuacji kary administracyjnej jako narzędzie zwalczania epidemii-prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Powszechnie wiadomo, że aby kary miały skutek, muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne. Nakładanie kary administracyjnej, aby spełniało swój cel, musi odbyć się odpowiednio szybko, która to szybkość musi być kwalifikowana w świetle całości okoliczności sprawy - w tym trwającej epidemii, a tylko takie działanie, tj. odpowiednio szybkie i sprawne jest w stanie należycie wypełnić swoje zadania, szczególnie prewencyjne. Zwalczanie epidemii opiera się głównie na szybkości wprowadzanych rozwiązań w ujęciu administracyjnym (opóźnienia we wprowadzaniu ograniczeń skutkują wzrostem śmiertelności) oraz w ujęciu wpływu na zachowania ludzi, rozumianym jako element oddziaływania poprzez system kar na obywatela (prewencja indywidualna) i społeczeństwo (prewencja generalna). W skardze do Sądu M. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II Instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji tj.: . art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako - k.p.a.) polegające na jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. o nr [...], podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona m.in. z uwagi na zmianę stanu prawnego, w myśl którego prowadzenie działalności gospodarczej nie jest zabronione, a więc nie daje podstaw do nałożenia kary administracyjnej, . art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako - Konstytucja), poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w wyniku wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny ze stanem faktycznym stwierdzonym w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: . art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wywodzenie skutków prawnych wobec skarżącej na podstawie wprowadzonych przez Radę Ministrów ograniczeń i zakazów uregulowanych w rozporządzeniach pozostających w sprzeczności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, . § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez zastosowanie tej podstawy prawnej w sytuacji, w której kontrola przeprowadzona przez organ miała miejsce w dniu [...] stycznia 2021 r., a więc przepisy prawne wskazanego przez organ rozporządzenia nie obowiązywały wtedy. W uzasadnieniu zarzutów skargi strona wskazała, że w protokole kontroli zostało stwierdzone, iż w lokalu o powierzchni ponad 200 m˛ przebywało 27 osób, pracowników odwołującej się Spółki zatrudnionych w celach sporządzenia opinii o wydawanych napojach. Ponadto zostało zaprotokołowane, że każdy z przebywających pracowników miał założoną maseczkę, złożył oświadczenie o swoim stanie zdrowia, przekazał informację o tym, czy miał kontakt z kimś chorym na COVID, została zmierzona mu temperatura oraz zdezynfekowane ręce. Na podstawie takich ustaleń poczynionych w protokole kontroli przez przedstawicieli organu, niezrozumiałe dla skarżącej jest, na jakiej podstawie organ mógł stwierdzić, że w lokalu zostały naruszone wymogi sanitarne mogące mieć wpływ na zdrowie i życie ludzi, a skarżąca naruszyła jakiekolwiek zakazy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Jej zdaniem, organ oparł decyzję na nieprawdziwym stanie faktycznym, który nie znajduje potwierdzenia w protokole kontroli jak i w żadnych innych dowodach przeprowadzonych w sprawie. W przekonaniu skarżącej organ bezprawnie kwestionuje charakter w jakim przebywali w lokalu odwołującej jej pracownicy, ponieważ organ administracji publicznej nie ma kompetencji do samodzielnego stwierdzania nieważności umów cywilnoprawnych ze względu na ich pozorność. Jeśli organ ma wątpliwości co do ważności umów cywilnoprawnych zawieranych przez odwołującą z jej pracownikami, ma możliwość wytoczenia stosownego powództwa cywilnego, natomiast żadne przepisy prawa nie przyznają Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia do badania legalności i ważności stosunków prawnych panujących w kontrolowanych przedsiębiorstwach. Skarżąca zwróciła uwagę na pewną niekonsekwencję organów administracyjnych. Organy te bowiem odmówiły przyznania odwołującej subwencji PFR stwierdzając, że odwołująca zgodnie z wpisem do KRS prowadzi główną działalność gospodarczą w zakresie PKD- 73.11.Z - działalność agencji reklamowych, a nie działalność gastronomiczną. Jednak po przeprowadzonej kontroli przez organ, Państwowy Inspektor Sanitarny mimo świadczenia przez pracowników Spółki usług zgodnych z profilem działalności agencji reklamowych, doszedł do przekonania, że działalność ta jest pozorna i w rzeczywistości polega na działalności gastronomicznej prowadzonej na miejscu w lokalu należącym do odwołującej. Oznacza to, że organy administracyjne w sposób dowolny i dogodny dla nich, interpretują stany faktyczne występujące u skarżącej. Skoro bowiem skarżąca dostosowała profil prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej do niekonstytucyjnych rozporządzeń, który jednocześnie pozostawał w zgodzie z jej profilem głównym PKD, to nie można zarzucić skarżącej działania w celu obejścia prawa, a jedynie dostosowania się do przepisów prawa. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że niezrozumiałe dla niej jest, dlaczego organ oparł wydaną przez siebie decyzję na podstawie § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w sytuacji, w której kontrola przeprowadzona przez organ, na podstawie której organ dokonał ustaleń faktycznych, miała miejsce w dniu [...] stycznia 2021 r. Zastosowanie przez organ przepisów prawnych nieobowiązujących w momencie kontroli prowadzi do dyskwalifikacji zgodności z prawem skarżonej decyzji, gdyż decyzja została wydana w oparciu o przepisy prawne nieistniejące w momencie jej wydania. Niemniej skarżąca wskazała, że przyjęta przez władzę ustawodawczą metoda legislacji zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce, pozostaje w sprzeczności w Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Niedopuszczalne konstytucyjnie bowiem jest takie sformułowanie upoważnienia do wydania rozporządzenia, które w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień ograniczających konstytucyjnie chronione prawa i wolności obywateli (tak np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997 r., K 25/97). Zdaniem skarżącej, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może jedynie wprowadzić czasowe ograniczenia określonych rodzajów działalności gospodarczej i nie ulega wątpliwości, że ustawa pozwala jedynie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, a nie jej całkowicie zakazać. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków, np. sanitarnych, nie może być interpretowana równoznacznie z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona. Tymczasem uwzględniając okoliczność, że oczywistym jest, iż w Polsce nie można sprzedawać alkoholu na wynos, należy uznać, że rozporządzenie na które powołuje się organ, nakładające ograniczenie prowadzenia działalności gastronomicznej poprzez dopuszczenie wyłącznie możliwości sprzedaży napojów na wynos, było aktem prawnym faktycznie zakazującym prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej. Niemniej, analizując samo uprawnienie do nałożenia ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, zdaniem skarżącej, należy wyjść od przytoczenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wprost wskazuje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w ocenie skarżącej, mając na uwadze ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, a nie tylko zawierać ogólne stwierdzenie, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia wprowadzić czasowe ograniczenie o określonej treści. Tylko unormowania techniczne, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 765/20). Strona skarżąca zauważyła również, że delegacja ustawowa zawarta w znowelizowanej ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie określa żadnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, które może zostać wydane przez Radę Ministrów. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdaniem skarżącej, nie ulega zatem wątpliwości, że delegacja ustawowa zawarta w ustawie, na podstawie której Rada Ministrów wydaje rozporządzenia ograniczające konstytucyjnie chronione wolności i prawa przedsiębiorców, nie spełnia wymagań konstytucyjnych określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, a więc nie obowiązuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Op 219/20). Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że wydawane przez Radę Ministrów przepisy zakazujące lub ograniczające przedsiębiorcom możliwość prowadzenia działalności gospodarczej są sprzeczne z Konstytucją i jako takie nie obowiązują, a jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy Izba Karna w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II KK 97/21, sąd powinien właściwie realizować swoje obowiązki orzecznicze i już na podstawie analizy zgodności rozporządzenia z Konstytucją winien odmówić wszczęcia postępowania o wykroczenie lub po wszczęciu takiego postępowania - umorzyć postępowanie, wobec niepopełnienia przez obwinionego czynu zabronionego. Odnosząc powyższy wyrok na grunt postępowań administracyjnych, zdaniem skarżącej należy uznać, że sądy administracyjne, których rolą jest badanie decyzji administracyjnej przez pryzmat jej zgodności z prawem, powinny również w ramach wykonywania swoich obowiązków orzeczniczych dokonać analogicznej analizy przepisów prawnych i uchylać decyzje wydane w sprawach nałożenia na przedsiębiorców kar administracyjnych za realizowanie przysługujących im konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że wywodzenie przez organ skutków prawnych wobec niej na podstawie aktów prawnych sprzecznych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej jest nieuprawnione. Powyższe oznacza również, że organ przeprowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, czym dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji organu II Instancji, w której organ wymienił dogodne dla niego zapisy Konstytucji, skarżąca wskazała, że przepisy Konstytucji wzajemnie się nie wykluczają. Konstytucja przewiduje zarówno prawa jak i obowiązki obywatela, a jej normy prawne wzajemnie się uzupełniają. Oczywiście władza publiczna ma obowiązek przeciwdziałać epidemii i ma prawo ograniczać w tym celu prawa i wolności obywatela, ale Konstytucja wprost przewiduje formę w jakiej może się odbywać takie ograniczenie praw i wolności obywatela. Konstytucja przewiduje bowiem możliwość wprowadzenia na terenie kraju jednego ze stanów nadzwyczajnych, podczas obowiązywania którego Rada Ministrów posiada uprawnienia do zgodnego z polskim porządkiem prawnym ograniczania lub zakazywania prowadzenia działalności gospodarczej, za zapłatą stosownych odszkodowań przedsiębiorcom. Rada Ministrów natomiast zdecydowała się zerwać z przewidzianymi w konstytucji rozwiązaniami w celu uniknięcia obowiązku wypłat odszkodowań i bezprawnie przeniosła ciężar skutków pandemii na przedsiębiorców, co jest oczywiście działaniem sprzecznym z prawem. W ocenie skarżącej, treść art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji, nie stoi w sprzeczności z pozostałymi przepisami Konstytucji, zapewniającymi obywatelowi prawa i wolności oraz przyznającymi władzy publicznej możliwość ograniczania tych uprawnień w drodze ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych. Dlatego też należy uznać, że Konstytucja zawiera normy prawne wzajemnie się uzupełniające, które mogą i powinny być stosowane obok siebie (nie wykluczają się nawzajem). Z tej przyczyny, wymienienie przez organ ogólnych obowiązków władzy publicznej przewidzianych w Konstytucji, w ocenie skarżącej pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej bezprawności sposobu ograniczania praw i wolności obywatela przez Radę Ministrów w drodze niekonstytucyjnych rozporządzeń. Zdaniem skarżącej, organ słusznie zauważył, że organy administracyjne mają obowiązek uwzględniać zmianę stanu prawnego w chwili orzekania, dlatego w obecnym stanie prawnym, wynikającym również z niekonstytucyjnych rozporządzeń wydawanych przez Radę Ministrów, prowadzenie działalności gospodarczej o profilu wskazanym w zaskarżonej decyzji, nie jest zabronione i nie daje podstawy do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej. Mając natomiast na uwadze obowiązek orzekania z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, w ocenie skarżącej należy uznać, że organ II instancji wydając w dniu [...] czerwca 2021 r. decyzję, powinien uwzględnić zmieniony stan prawny i uchylić decyzję organu I Instancji. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej "u.z.z.z."). Stosownie do art. 46a u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 2 cytowanej ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 2316) określiła, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Przepis ten obowiązywał w czasie przeprowadzonej kontroli. Cytowane rozporządzenie zostało zastąpione z dniem 27 lutego 2021 r., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., (Dz.U. z 2021 r., poz. 447 z późn. zm ) i następnie, wskazanym w decyzji, rozporządzeniem Rady Ministrów z 19 marca 2021r. ( Dz. U. z 2021 r., poz. 512). Z punktu widzenia normatywnego nie miało istotnego znaczenia, bowiem porównanie treści obu aktów prawnych (z daty zdarzenia i orzekania) prowadzi do wniosku, że stan prawny odnoszący się do działalności gastronomicznej nie uległ istotnej zmianie ( por. § 9 ust.10 rozporządzenia z marca 2021r. i § 10 ust. 9 z grudnia 2020r.) W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał § 9 ust.10 rozporządzenia z marca 2021 r. Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł; Kwestionowany przez skarżącą zarzut ustanowienia rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. na podstawie wadliwego przepisu blankietowego wynika z faktu, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zasada legalizmu dotyczy bowiem zarówno stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "(...) upoważnienie ustawowe powinno przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie przepisu blankietowego, tj. przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, który nie zawierałby wytycznych w ogóle lub byłyby one enigmatyczne w takim zakresie, że pozostawiałyby wskazanemu organowi swobodę określenia treści rozporządzenia. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest to, aby było ono wydane na podstawie normy upoważniającej, która odpowiada standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeśli zatem przepis upoważniający jest wadliwy, np. nie zawiera prawidłowych wytycznych, to automatycznie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (patrz: M. Wiącek, Komentarz do art. 92 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 92; patrz też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 53/08, OTK-A 2009, Nr 4, poz. 45). Takich wytycznych nie ma w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Każde rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Ponadto należy wyraźnie podkreślić, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w razie łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, może się to odbywać wyłącznie w ustawie, a po drugie może się to odbywać tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ten sposób realizuje się też zasada proporcjonalności. Niespełnienie tych warunków na etapie stanowienia prawa prowadzi do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a w przypadku procesu stosowania prawa, do naruszenia prawa, w tym naruszenia Konstytucji. Kwestią istotną w rozpatrywanej sprawie było ustalenie, czy przepisy rangi podustawowej, które były podstawą zastosowania sankcji administracyjnej mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy również wskazać na jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji, którą jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto, dokonując analizy omawianych przepisów z punktu widzenia ich legalności należy przywołać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, opisanego powyżej. To ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). Podsumowując, w ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej, uregulowania dotyczące w istocie nakazu zaprzestania działalności, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., a także w rozporządzeniu z 19 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 46a i 46b wspomnianej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien też przede wszystkim stosować się do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji muszą zachodzić kumulatywnie trzy przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ orzekający w sprawie nie mógł oprzeć się na żadnej podstawie materialnoprawnej rangi ustawowej, bądź normie niższego rzędu ustalonej w następstwie prawidłowej delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej, którego konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej. Kwestionowane rozwiązanie podustawowe było wzorcem podlegającym zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do ewentualnej odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, wyrok NSA wydany przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie sądów, o których wyżej mowa, powszechnie akceptowane w judykaturze, nie koliduje z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Istnienie tego rodzaju uprawnienia sądów potwierdza orzecznictwo TK, w ramach którego Trybunał stwierdził, że w ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Sądy administracyjne ale i organy administracji rozpatrujące konkretne sprawy mają obowiązek stosowania przepisów Ustawy Zasadniczej równocześnie z przepisami ustaw zwykłych i aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, chyba że z samej Konstytucji wynika co innego. Dokonuje się to w szczególności poprzez tzw. współstosowanie Konstytucji i ustaw, poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustawowych i podustawowych w taki sposób, aby ustalone normy prawne były w jak największym stopniu zgodne z wzorcami konstytucyjnymi (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19 oraz z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18). Wobec powyższego, naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej. Z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. Wobec wadliwości wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 10 pkt 9 rozporządzenia z grudnia 2020r., a następnie z 19 marca 2021r., a co za tym idzie, braku podstaw do wydania nakazu zaprzestania działalności gastronomicznej w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, skutkującym nałożenie kary administracyjnej, postępowanie administracyjne, przy braku podstaw prawnych do jego kontynuowania, powinno zostać umorzone. Odnosząc się do zarzutu braku aktualności podstawy rozstrzygnięcia w postaci zastosowanego rozporządzenia należy zaznaczyć, że co do zasady, jeśli zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącego nakazu miało miejsce w trakcie obowiązywania wcześniejszego aktu, które w sposób identyczny określało zakaz jak w rozporządzeniu późniejszym ( z daty orzekania), to tym samym tenże obowiązek jest tożsamy. Nie mamy zatem do czynienia z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz lecz z retrospektywnym działaniem przepisu. Dodatkowo można wskazać na odpowiednie zastosowanie reguły, że skoro w dacie wydania decyzji również obowiązywały sankcje za tożsame zachowania, za które nałożona została kara administracyjna, to stosownie do art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Biorąc jednak pod uwagę wcześniejsze okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Z uwagi na opisany charakter zarzutów zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego w całości, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 3600 zł, wynikające z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.)