II SA/Bd 1073/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 19 września 2022 r. nr 1122 w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 12 lipca 2022 r., nr 288/22. Komendant Wojewódzki Policji w B. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. T. (dalej określany jako Skarżący) od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. - utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] .04.2022 r. Skarżący osiągnął 25-letni staż służby i posiadał pozytywną opinię służbową wydaną będące ustawowymi przesłankami do uzyskania świadczenia motywacyjnego. Z jego akt osobowych wynikało, że w związku z ponownym wydaniem przez Prokuraturę Rejonową w C. postanowienia o umorzeniu śledztwa w dniu [...].08.2016 r. pełnomocnik działający w imieniu pokrzywdzonego sporządził subsydiarny akt oskarżenia, w którym zarzucił Skarżącemu, że [...] .09.2014 r. przekroczył uprawnienia służbowe, podając za pośrednictwem radiowego środka komunikowania się między funkcjonariuszami informacji o niewykonaniu przez ówczesnego podwładnego czynności służbowych, mimo że sytuacja taka nie miała miejsca, tj. o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk. W dniu [...].09.2017 r. Sąd Rejonowy w G. II Wydział Karny wydał postanowienie o umorzeniu postępowania karnego wobec Skarżącego z uwagi na brak oczywistych podstaw faktycznych subsydiarnego aktu oskarżenia. Pokrzywdzony zażalił się na powyższe do Sądu Okręgowego w T., który [...] .12.2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w G. w celu jej ponownego rozpoznania. Postępowanie karne jest aktualnie nadal w toku. Zatem na dzień 7.04.2022 r. wobec Skarżącego zachodziły okoliczności, o których była mowa w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), tj. wniesiono przeciwko niemu subsydiarny akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk. Organ analizując przedmiotową sprawę, uznał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 20.09.2011 r., I OSK 419/11, bezsporne i oczywiste jest to, iż wniesienie na podstawie art. 55 kpk przez osobę prywatną aktu oskarżenia stanowi wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego. Dlatego Komendant Miejski Policji w G. na podstawie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] .05.2022 r. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia motywacyjnego. Skarżący nie złożył od niego odwołania, w związku z czym z dniem 13.05.2022 r. stał się on prawomocny. W dniu 10.06.2022 r. ustawodawca zmienił dotychczasową treść art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Jednocześnie w ustawie zmieniającej wskazał, że w stosunku do funkcjonariuszy, wobec których wydano decyzję o odmowie świadczenia motywacyjnego na podstawie art. 120 a ust. 7 pkt 2, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego wydaje się w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Miejski Policji w G. po analizie nowego brzmienia przedmiotowego przepisu, stwierdził, że bez wątpienia objęcie policjanta na podstawie art. 55 § 1 kpk subsydiarnym aktem oskarżenia o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk jest wszczęciem wobec niego postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, co nadal stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia motywacyjnego. W konsekwencji, w dniu [...] .07.2022 r. wydał rozkaz personalny nr [...], w którym ponownie odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia motywacyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu i przyznanie świadczenia motywacyjnego. Zarzucił, że Komendant powołał się w decyzji odmownej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8.01.2013 r., sygn. akt KI 8/10 (Dz. U. 2013 r. poz. 88), który został wydany na bazie poprzedniego brzmienia art. 55 kpk odnoszącego się do subsydiarnego aktu oskarżenia. Jego zdaniem zgodnie z obecną treścią przepisu tak wszczęte postępowanie karne toczy się z oskarżenia publicznego dopiero od momentu, gdy prokurator do niego przystąpi, a w jego sprawie do tego nie doszło. W ocenie Skarżącego organ zignorował intencję przyświecającą ustawodawcy przy dokonywaniu nowelizacji art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, jaką było zabezpieczenie m.in. takich sytuacji, jak objęcie funkcjonariusza subsydiarnym aktem oskarżenia, którego nie popiera oskarżyciel publiczny. W takich przypadkach odpada przymiot przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Organ II instancji rozpoznając sprawę, wskazał, że świadczenie motywacyjne zostało wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm.). Z dniem 1.10.2020 r. do ustawy o Policji dodano wówczas przepis art. 120a. Zgodnie z jego ust. 1, policjantowi świadczenie motywacyjne przyznaje się po osiągnięciu: 25 lat służby, ale nie więcej niż 28 lat i 6 miesięcy - w wysokości 1500 zł miesięcznie, albo 28 lat i 6 miesięcy służby - w wysokości 2500 zł miesięcznie. Przepis art. 120a ustawy o Policji w ust. 7 zawiera wykaz przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza na ściśle określony czas przyznanie policjantowi świadczenia motywacyjnego. Jedną z okoliczności skutkujących koniecznością wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego jest sytuacja określona w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Wskazany przepis do 9.06.2022 r. brzmiał: "Świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania". W dniu 10.06.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1115, dalej powoływana jako nowelizacja). Z dniem 10.06.2022 r. art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania". Do prawidłowej interpretacji omawianego przepisu nieodzowne jest sięgnięcie do prawa karnego materialnego i procesowego. Wszczęcie postępowania karnego zostało uregulowane w art. 14 § 1 kpk, zgodnie z którym następuje ono na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. W zakresie określenia "uprawniony oskarżyciel" należy przyjąć, że jest to odpowiednio: oskarżyciel publiczny - art. 45 § 1 kpk, oskarżyciel prywatny - art. 59 § 1 kpk oraz oskarżyciel posiłkowy subsydiarny - art. 55 § 1 kpk (vide: Świecki Dariusz (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Tom I, wyd. IV, publ. Wolters Kluwer Polska 2018). Z art. 53 § 1 kpk wynika natomiast, że w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego pokrzywdzony może działać jako strona w charakterze oskarżyciela posiłkowego obok oskarżyciela publicznego lub zamiast niego. Ta druga forma działania pokrzywdzonego w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego w zastępstwie za prokuratora to instytucja subsydiarnego aktu oskarżenia uregulowana w art. 55 kpk. Z dniem 5.10.2019 r. ustawodawca znowelizował wskazany przepis, zaostrzając przesłanki umożliwiające wniesienia przez osobę pokrzywdzoną przestępstwem subsydiarnego aktu oskarżenia i jednocześnie wydłużając wymaganą procedurę. Jeśli bowiem prokurator powtórnie wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub jego umorzeniu, postanowienie to winno zostać zaskarżone do prokuratora nadrzędnego. Dopiero po utrzymaniu w mocy postanowienia przez prokuratora nadrzędnego pokrzywdzonemu przysługuje prawo wniesienia aktu oskarżenia przewidzianego w trybie art. 55 kpk. Co istotne, dalszy tok postępowania prowadzony z udziałem oskarżyciela posiłkowego toczy się tak, jak w przypadku wniesienia aktu oskarżenia przez prokuratora. Dodać też należy, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 2.04.2001 r., sygn. SK 10/00, w którym oceniana była zgodność z Konstytucją m.in. art. 55 § 1 zd. 1 kpk, wielokrotnie w uzasadnieniu wyroku wypowiadał się, że "zaskarżone przepisy określają procedurę uzyskania statusu subsydiarnego oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym toczącym się w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego". Podobnie zresztą Trybunał zajmował stanowisko w wyroku z 15.06.2004 r., SK 43/03, odnoszącym się m.in. do art. 55 § 1 zd. 2 kpk. Na etapie omawiania przepisów prawa karnego materialnego i procesowego koniecznym jest powrócenie do użytego w nowym brzmieniu przepisu art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji pojęcia: "postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". Z jego wykładnią możemy się spotkać w wyrokach sądów administracyjnych wydanych na gruncie spraw dotyczących zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji (w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne ścigane z oskarżenia publicznego), które było wynikiem wniesienia przeciwko policjantowi subsydiarnego aktu oskarżenia (wyrok NSA z 28.05.2010 r., I OSK 1601/09, podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.06.2011 r., II SA/Bd 455/11). Sądy zwracają uwagę na to, że pojęcie "przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego", podobnie zresztą jak pojęcie "przestępstwo umyślne" są kategoriami prawa karnego. O tym bowiem, czy z tego rodzaju przestępstwami mamy w konkretnym przypadku do czynienia, stanowi kodeks karny, a dokładnie - jego część szczególna. Dzieli ona przestępstwa na dwie kategorie, tj. ścigane z oskarżenia publicznego i ścigane z oskarżenia prywatnego. Powyższego rozróżnienia ustawodawca dokonuje poprzez zamieszczenie (w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego) w treści danego przepisu stosownej wzmianki. Pozostałe przestępstwa, nie zawierające takiej wzmianki, są ścigane z oskarżenia publicznego, tj. innymi słowy - z urzędu. Powyższy podział jest czytelny i jednoznaczny, a dokonuje go prawo karne materialne, gdyż to ono przesądza o ciężarze gatunkowym popełnionego przez policjanta przestępstwa, a więc o rozmiarze zła wyrządzonego społeczeństwu. Zatem ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego, winna być dokonywana zgodnie z podziałem, który wynika z części szczególnej kodeksu karnego. Przeciwne postępowanie doprowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej policjantów oskarżonych o takie samo przestępstwo umyślne. Zatem w przypadku popełnienia określonego przestępstwa przez funkcjonariusza Policji przepisy ustawy pragmatycznej znajdują zastosowanie następczo, tj. po stwierdzeniu na podstawie ustawodawstwa karnego faktu popełnienia przestępstwa i określeniu jego rodzaju. Sądy podkreślają, że już z treści samego art. 53 kpk jednoznacznie wynika, iż sprawy o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego to zarówno te sprawy, w których akt oskarżenia wniósł oskarżyciel publiczny, jak i sprawy, w których akt oskarżenia wniósł pokrzywdzony działający zamiast oskarżyciela publicznego, jeżeli akt ten został wniesiony zgodnie z trybem określonym w art. 55 kpk. Podnoszą też, że wniesienie aktu oskarżenia subsydiarnego wyłączone jest w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego. Zatem decyzje prokuratora kilkakrotnie umarzającego postępowanie w danej sprawie nie pozbawiają popełnionego czynu cech przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, jeśli jest on zaliczony do tego katalogu w części szczególnej kodeksu karnego. Dany czyn zabroniony nie przestaje być przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego tylko dlatego, że zamiast oskarżyciela publicznego działa pokrzywdzony. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że Skarżący podniósł kwestię intencji przyświecającej ustawodawcy przy dokonywaniu nowelizacji art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Prawdą jest, że z treści uzasadnienia do rządowego projektu z dnia 21 marca 2022 r. wspomnianej ustawy zmieniającej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, wynika, że celem nowelizacji była zmiana ustawowej przesłanki odmowy przyznania lub stwierdzenia ustania prawa do świadczenia motywacyjnego. Zwrócono tam uwagę, że z racji wykonywanych obowiązków służbowych funkcjonariusze służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są narażeni na inicjowanie przeciwko nim postępowań karnych zarówno przez wniesienie subsydiarnego, jak również prywatnego aktu oskarżenia, co w obecnym stanie prawnym wiąże się z koniecznością wydania przez przełożonego decyzji o odmowie przyznania lub stwierdzenia ustania prawa do świadczenia motywacyjnego. W celu wyeliminowania tego typu sytuacji zaproponowano dokonanie zmiany przepisów polegającej na wskazaniu, że podstawą wydania decyzji pozbawiających funkcjonariusza prawa do świadczenia motywacyjnego będzie wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowania dyscyplinarnego - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Wyrażona intencja nowelizacji art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nie znalazła jednak odzwierciedlenia w poczynionej zmianie jego treści. Literalne brzmienie tego przepisu nadal nie pozwala na przyznanie świadczenia motywacyjnego policjantom objętym subsydiarnym aktem oskarżenia o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest bowiem wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (uchwala NSA z 17.01.2011 r., II FPS 2/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20.04.2021 r., II SA/Bd 446/21). W stosunku do Skarżącego toczyło się postępowanie karne wszczęte przez uprawniony podmiot (oskarżyciela subsydiarnego) w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, które do dnia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostało prawomocnie zakończone. Dlatego też Komendant Miejski Policji w G. nie mógł dokonać innej interpretacji przedmiotowego przepisu niż ta, którą przedstawił w zaskarżonym rozkazie personalnym i która musiała skutkować odmową przyznania świadczenia motywacyjnego. Skargę na ww. rozkaz personalny wniósł Skarżący, zarzucają mu naruszenie art. 120a ust 2 pkt 7 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia jest równoznaczne z wszczęciem postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie rozkazów organów I i II instancji. W uzasadnieniu przypomniał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, że organ błędnie interpretuje stan faktyczny, wnioskując i stawiając na równi prowadzenie postępowania karnego zainicjowanego subsydiarnym aktem oskarżenia (bez udziału oskarżyciela publicznego) z sytuacją toczącego się postępowania z oskarżenia publicznego w kontekście przepisów kpk. Na poparcie swojej tezy wskazał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25.06.2019 r., sygn. SK 27/18, gdzie uwypuklono, że "Zgodnie z art. 55 § 4 k.p.k. prokurator może wstąpić w każdym czasie do postępowania zainicjowanego przez oskarżyciela subsydiarnego. Obecnie przepisy jednoznacznie przesądzają, że bierze on wówczas udział w postępowaniu w roli oskarżyciela publicznego, a postępowanie toczy się wówczas z oskarżenia publicznego (por. art. 55 § 4 k.p.k. w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2016 r.)". Użyte sformułowanie "Postępowanie toczy się wówczas z oskarżenia publicznego" wyraźnie wskazuje, że dopóki prokurator nie przystąpi do tego postępowania, nie toczy się ono z oskarżenia publicznego, a zatem nie można twierdzić, że wobec niego prowadzone jest postępowanie karne o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego (a w ustawie o Policji jest mowa o wszczęciu). Intencją ustawodawcy towarzyszącą przyjęciu unormowań przewidzianych w art. 55 § 4 zd. drugie i zd. trzecie kpk było dookreślenie, kiedy postępowanie będzie toczyło się z oskarżenia publicznego. Wątpliwości dodatkowo potęguje treść wyroku WSA w Olsztynie, II SA/Ol 168/21, gdzie Sąd wskazał, że cyt. "prowadzenie postępowania sądowego na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia nie powinno być utożsamiane ze wszczęciem postępowania karnego przeciwko danej osobie, co wynika w sposób jednoznaczny z przepisów kodeksu postępowania karnego Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kp.k. do wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego jest obowiązany organ powołany do ścigania przestępstw. Zatem to właśnie w postępowaniu przygotowawczym rozstrzygana jest kwestia dotycząca tego, czy danej osobie postawione zostaną konkretne zarzuty, innymi słowy czy przeciwko tej osobie będzie wszczęte i prowadzone postępowanie karne. Przepis art. 14 § 1 kp.k. stanowi natomiast o wszczęciu postępowania sądowego, które następuje na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. Powyższe oznacza, że prowadzenie postępowania sądowego jest możliwe bez przedstawienia zarzutów, do czego uprawnione są tylko organy ścigania. Za słuszne zatem należy uznać stanowisko skarżącego, że przeciwko jego osobie toczy się postępowanie karne, jednak nie zostało ono wszczęte przeciwko niemu przez uprawnione do tego organy. Gdyby ustawodawca chciał, aby wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia zostało objęte dyspozycją art. 120a ust. 7 pkt 2 u.o.P., to użyłby sformułowania, że świadczenie motywacyjne nie przysługuje funkcjonariuszowi, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne. Zatem podzielenie stanowiska organów zaprezentowanego w rozpoznawanej sprawie prowadzić by mogło do powstania paradoksalnych sytuacji. Przecież nie można mieć wątpliwości co do tego, że wówczas, gdy oskarżyciel publiczny umorzy postępowanie prowadzone przeciwko danej osobie i umorzenie to uzyska cechę prawomocności, to pokrzywdzony może wnieść subsydiarny akt oskarżenia. Wniesienie takiego aktu oskarżenia nie podważa jednak prawomocności postanowienia umarzającego postępowanie. Skoro zatem w art. 120a ust. 7 pkt 2 u.o.P. stwierdzono jednoznacznie, że świadczenie motywacyjne nic przysługuje do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, to wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia nie ma wpływu na możliwość przyznania świadczenia motywacyjnego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy przesłanką zastosowania wobec funkcjonariusza art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji jest w kontekście treści nowelizacji wniesienie wobec niego subsydiarnego aktu oskarżenia. Na wstępie przypomnieć należy, że świadczenie motywacyjne zostało wprowadzone do ustawy o Policji ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), a jego celem było "zatrzymanie doświadczonych funkcjonariuszy o wysłudze co najmniej 25 lat jak najdłużej w służbie. W formacjach mundurowych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od kilku lat utrzymuje się wysoki poziom wakatów. Zapewnienie jak największej obsady etatowej służb mundurowych wpływa na prawidłową realizację zadań ustawowych nałożonych na te formacje" (Uzasadnienie do projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Druk Sejmowy nr 432, Sejm IX Kadencji, tekst za LEX). Celem wprowadzenia nowego świadczenia było zatem zatrzymanie w służbie doświadczonych funkcjonariuszy, których wiedza i doświadczenie może być nadal z powodzeniem wykorzystywana przez służby mundurowe przy wykonywaniu przez nią powierzonych im zadań. Świadczenie motywacyjne nie jest jednak przyznawane wszystkim policjantom. Podnieść bowiem należy, że art. 120a ust. 7 ustawy o Policji statuuje cztery przesłanki wydania wobec funkcjonariusza decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego. Jedną z nich jest wszczęcie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne (pkt 2). Ustanowienie w art. 120a ust. 7 przesłanek negatywnych przyznania świadczenia motywacyjnego wskazuje, że ustawodawca chciał, aby miało ono charakter zachęty policjantów nie tylko do dłuższego pozostawania w służbie, ale aby wykonywali oni obowiązki służbowe w jak najlepszy sposób - tak aby ich pozostanie w służbie było elementem poprawiającym działanie Policji i jednocześnie nie powodowało uszczerbku w wizerunku społecznym Policji. Stąd tak ważnym jest, aby negatywne przesłanki odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego były stosowane tak, aby zrealizować cele jakie założył ustawodawca w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. Treść cyt. art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nasuwała jednak wątpliwości, które stanowią główny problem w niniejszej sprawie. Aktualnie, po zmianie dokonanej przez nowelizację, zgodnie z cyt. przepisem, świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Wcześniej zgodnie z cyt. przepisem, świadczenia motywacyjnego nie przyznawano policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W związku z tym w art. 13 nowelizacji wprowadzono następujący zapis: "W stosunku do funkcjonariuszy, wobec których wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego albo decyzję stwierdzającą ustanie prawa do wypłaty tego świadczenia na podstawie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 3 (...) w brzmieniu dotychczasowym, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego wydaje się w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku wydania decyzji o przyznaniu świadczenia motywacyjnego wypłata świadczenia następuje za okres od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Samo zestawienie treści art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji sprzed i po nowelizacji, która nastąpiła 10.06.2022 r., nie wskazuje jednoznacznie na to, w jaki sposób należy rozumieć aktualną treść cyt. przepisu. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1115): "Z racji wykonywanych obowiązków służbowych funkcjonariusze służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są narażeni na inicjowanie przeciwko nim postępowań karnych zarówno przez wniesienie subsydiarnego, jak również prywatnego aktu oskarżenia, co w obecnym stanie prawnym wiąże się z koniecznością wydania przez przełożonego decyzji o odmowie przyznania lub stwierdzenia ustania prawa do świadczenia motywacyjnego. W celu wyeliminowania tego typu sytuacji proponuje się dokonanie zmiany przepisów polegające na wskazaniu, że podstawą wydania decyzji pozbawiających funkcjonariusza prawa do świadczenia motywacyjnego będzie wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowania dyscyplinarnego - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania". W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że ustalenie znaczenia normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przepisów prawa wymaga przeprowadzenia szeregu zabiegów interpretacyjnych, które nie mogą ograniczać się wyłącznie do powołania się na językowe znaczenie użytych w tekście aktu prawnego zwrotów. Proces wykładni, aby był kompletny i prawidłowy, wymaga od sądu wykorzystania wszystkich dostępnych reguł wykładni, a zatem tak wykładni językowej, jak i systemowej i funkcjonalnej. W kolejnym etapie sąd powinien porównać dyrektywy odtworzone przy wykorzystaniu każdej z reguł wykładni, a następnie, w razie gdy nie są one spójne, wybrać tę, która jest zgodna z konstytucyjnym systemem aksjologicznym. Z powyższego wynika więc po pierwsze, że wykładnię należy kontynuować nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej; po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw systemowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (szerzej w tej kwestii zob. uchwała 7-sędziów NSA z 10.12.2009 r., sygn. I OPS 8/09). Uwzględniając podane metodologiczne założenia systemowe, w oparciu o które sądy administracyjne dokonują wtórnej rekonstrukcji norm prawnych celem zweryfikowania prawidłowości podstawy prawnej aktu poddanego ich kontroli, należy wyeksponować następujące kwestie: - po pierwsze, świadczenie motywacyjne ma charakter stałego dodatku pieniężnego do uposażenia policjanta, - po drugie, świadczenie motywacyjne przyznaje się po osiągnięciu odpowiedniego, długiego stażu służby – 25 lat i 28 lat i 6 miesięcy, - po trzecie, odmawia się przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Nie ma żadnych wątpliwości, że odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi w okolicznościach wskazanych w art. 120a ust. 7 pkt ustawy o Policji ma charakter sankcyjny. Stanowi reakcję na uwikłanie się policjanta w działania naruszające dobra powszechnie chronione, co spowodowało wszczęcie wobec niego postępowania karnego. Co istotne, odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego ma charakter definitywny, a nie zawieszający. Świadczenie motywacyjne nie zostaje bowiem wypłacone z wyrównaniem za okres wsteczny w razie uniewinnienia policjanta. Zgodnie z art. 10 § 1 kpk, postępowanie przygotowawcze prowadzi organ powołany do ścigania przestępstw. Postępowanie przygotowawcze powinno być wszczęte niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o przestępstwie – art. 305 § 1 kpk. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw do prowadzenia postępowania przygotowawczego wydaje – odpowiednio - postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa, albo o jego umorzeniu – art. 305 § 3 kpk. Jeżeli w wyniku skutecznego zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa (albo o jego umorzeniu) i uchylenia tego postanowienia przez sąd, organ prowadzący postępowanie nadal nie znajduje podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, wydaje ponownie postanowienie o odmowie jego wszczęcia (lub o jego umorzeniu). W takim układzie zażalenie na to postanowienie wnosi się już wyłącznie do prokuratora nadrzędnego. W razie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia pokrzywdzony, który dwukrotnie wnosił zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (lub o jego umorzeniu), może wnieść subsydiarny akt oskarżenia – art. 330 § 1 i § 2 w zw. z art. 55 § 1 kpk. Z powyższego wynika więc, że w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego - organem uprawnionym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego jest prokurator. Pokrzywdzony tylko wyjątkowo zyskuje takie uprawnienie, jeżeli prokurator dwukrotnie zaneguje podstawy do prowadzenia postępowania przygotowawczego, a decyzja ta zostanie podtrzymana przez prokuratora nadrzędnego. Ujmując przedstawione uwarunkowania procesowe w kontekst normatywny analizowanej sprawy, należy stwierdzić, że przyznanie racji organowi musiałoby oznaczać, że w każdej sytuacji, gdy prokurator dwukrotnie nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania przygotowawczego, a pokrzywdzony wniósł subsydiarny akt oskarżenia i zainicjował postępowanie karne przed sądem, policjant byłby pozbawiony świadczenia motywującego do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Jest to stanowisko nie zasługujące na akceptację. Pogląd przeciwny narażałby policjanta na pozbawienie świadczenia motywacyjnego nawet wtedy, gdy oskarżyciel subsydiarny inicjowałby postępowanie w oparciu o przesłanki wątpliwe lub kierował się intencjami niezasługującymi na akceptację. Uwzględniając powszechnie znaną długość postępowań sądowych oraz dostępne stronom instrumenty procesowe, które na nią wpływają, pozbawienie prawa do świadczenia motywacyjnego mogłoby trwać przez znaczny okres czasu i to nawet w razie oczywistej bezzasadności subsydiarnego aktu oskarżenia. Wychodząc z takiego założenia, Sąd doszedł do przekonania, że przedstawiona w zaskarżonym rozkazie wykładnia art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji naruszałaby konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP. Należy przypomnieć, że analizowany problem został dostrzeżony przez ustawodawcę. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że jej celem jest wyeliminowanie takich układów faktycznych, w których funkcjonariusz zostaje pozbawiony świadczenia motywacyjnego w razie wniesienia przeciw niemu subsydiarnego lub prywatnego aktu oskarżenia. Wyeksponowano również, że wprowadzana zmiana jest niezbędna wobec charakteru wykonywanych przez policjantów obowiązków oraz idącym za nim narażeniem na bezpodstawne inicjowanie wobec nich postępowań karnych. Co prawda treść art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nadal budzi wątpliwości również po nowelizacji tego przepisu, stwierdzić trzeba, że przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, ze szczególnym uwzględnieniem treści uzasadnienia nowelizacji, można bez wątpliwości przyjąć, że wykładnia zastosowana przez organ nie była prawidłowa. Reasumując, nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że w analizowanej sprawie wystarczające jest zastosowanie wykładni gramatycznej. Doprowadziłoby to bowiem do rezultatów sprzecznych z intencją ustawodawcy oraz z przepisami Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.