II SA/Bd 108/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Burmistrz C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] (skarżącej spółki) na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasta C.. Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 77 §1, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej "k.p.a.") poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - dalej "rozporządzenie środowiskowe") wraz z jej uzasadnieniem; naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. -dalej "u.p.z.p.") poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uwzględnia konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych; naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa; oraz naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. - dalej "u.i.o.ś.") z przepisami rozporządzenia środowiskowego poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, że bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r., nr nr [...], nastąpiło z naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy na wstępie stan faktyczny w sprawie oraz treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 52, ust. 2, art. 54 i art. 55 u.p.z.p., stwierdził, że decyzja lokalizacyjna, aby spełniała wymogi art. 54 u.p.z.p., winna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. W ocenie organu decyzja lokalizacyjna wydana przez organ I instancji nie zawierała takiego określenia, albowiem ograniczyła się ona do wskazania, że inwestycję stanowi montaż konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej do 21 m n.p.t. dla mocowania dziewięciu anten sektorowych i czterech radioliniowych na dachu budynku hali targowej. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że nie można oprzeć się w tej materii o przedstawioną we wniosku inwestora Kartę informacyjną przedsięwzięcia, albowiem to na organie ciąży obowiązek określenia wymaganych parametrów inwestycji w decyzji lokalizacyjnej. Zauważył, że organ I instancji nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Wytknął także organowi I instancji, że ten nie zweryfikował, czy zamierzona inwestycja nie jest w istocie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i oparł swoje ustalenia w tej kwestii o dokumentację przedłożoną przez inwestora. Powołując §2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, organ odwoławczy podniósł, że kontrolowana decyzja nie zawierała ustaleń co do spełnienia określonych w tych przepisach wymogów. Stwierdził nadto, że organ I instancji nie zbadał czy wokół planowanego przedsięwzięcia znajdują się miejsca dostępne dla ludności i nie uwzględnił ewentualnej wysokościowej zabudowy działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Stanowisko swoje organ odwoławczy poparł licznymi przykładami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Uchybienia, których dopatrzył się organ odwoławczy miały w jego ocenie charakter rażący, co w zw. z treścią art. 53 ust. 7 u.p.z.p. uzasadniało stwierdzenie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] spółka z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. pkt 8 rozporządzenia środowiskowego w zw. z art. 60 u.i.o.ś. w zw. z art. 122a i art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 - dalej "p.o.ś.") w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku z wzw. Z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 u.p.z.p., poprzez uznanie, że decyzja pierwszo instancyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wskazał faktycznie żadnego przepisu wskazującego nieprawidłowość tego rozstrzygnięcia i oparł się jedynie na orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponadto całkowicie pominął istniejące dowody w postaci pomiarów promieniowania elektromagnetycznego i zgłoszenia środowiskowego, potwierdzające prawidłowość teoretycznych wyliczeń wniosku oraz decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wydana przez burmistrza decyzja o lokalizacji inwestycji zawierała wszystkie elementy wskazane w przepisach u.p.z.p. Podniosła, powołując się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1448/15 i IV SA/Po 952/15, że § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia środowiskowego wymaga określenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, wartości wyrażonej w "W", oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, a więc organ błędnie nakazuje badanie całego przedsięwzięcia. Skarżąca stwierdziła ponadto, że organ odwoławczy nie zbadał, czy przedstawiona przez nią dokumentacja nie rozwiewa wątpliwości postawionych tylko w zakresie teoretycznych założeń wniosku z [...] lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreśliła, że żaden z organów opiniujących przedmiotowe przedsięwzięcie nie zgłosił względem niego zarzutów; że organ odwoławczy już dwukrotnie oceniał sprawę w związku z wcześniejszymi wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji nie doszukując się żadnych nieprawidłowości; że skarżona decyzja oparta została na orzeczeniach sądów administracyjnych a nie na przepisie prawnym; oraz że faktyczne badania funkcjonowania stacji bazowej podważają zarzuty organu odwoławczego względem wyliczeń zawartych we wniosku skarżącej o wydanie decyzji lokalizacyjnej, czego organ odwoławczy nie zbadał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca uzupełniła skargę poprzez podniesienie, że ustalenia dokonane przez organ I instancji zostały zweryfikowane przez faktyczne pomiary i ustalenia innych organów, m.in. przez starostę, w związku z czym wątpliwości interpretacyjne na jakie powołał się organ odwoławczy nie powinny mieć pierwszeństwa wobec faktycznych pomiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli dokonywanej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity; Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasłużyła na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiła prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], mocą której organ odwoławczy stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], tj. decyzji ustalającej na rzecz skarżącej spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zasadniczo spór między organem odwoławczym a skarżącą spółką sprowadził się do tego, czy w decyzji lokalizacyjnej wydanej na rzecz skarżącej spółki zawarto wszystkie elementy właściwe decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a konkretnie, czy prawidłowo określono parametry zamierzonej stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie do treści art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązkiem organu jest zatem m.in. dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.i.o.ś. w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (publ. jak wcześniej). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane, zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). W związku z tym, że przedmiotem kontroli sądowej była prawidłowość postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, odwołać należy się do przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, które to przepisy określają parametr mocy promieniowanej izotropowo inwestycji oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, kwalifikujący dane zamierzenie jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8). Mając na uwadze twierdzenia zawarte w skardze, wyjaśnić najpierw należy, że wykładnia § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia środowiskowego prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które zawsze lub potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie, jak podnosi skarżąca, poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (vide: wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14 -dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia potwierdza brzmienie przepisów § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia środowiskowego dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego mają charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia mają charakter norm uzupełniających pozwalających na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest jednak najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (vide: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można nadto wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16 i z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny słuszności zarzutów organu odwoławczego postawionych decyzji lokalizacyjnej organu I instancji, jako uzasadniających stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, stwierdzić należy prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja lokalizacyjna wydana na rzecz skarżącej spółki dotknięta była rażącą wadą prawną, tj. powzięta została na podstawie niedostatecznie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy nienależytym wyjaśnieniu przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy do wniosku skarżącej spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączono dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia - Instalacja Radiokomunikacyjna [...]" opracowany przez firmę [...]. W treści powyższego dokumentu m.in. wyszczególniono parametry każdej z dziewięciu planowanych anten osobno (tabela 1 w podrozdziale 2.1 opisu przedsięwzięcia), stwierdzono, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (podrozdział 3.1. "Interpretacji wyników"), oraz że zamierzona stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Wyszczególnienia parametrów każdej z dziewięciu planowanych anten dokonano również w piśmie uzupełniającym spółki z dnia [...] stycznia 2016 r., skierowanym do organu na jego wezwanie o uściślenie charakterystycznych parametrów inwestycji. Składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu - jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega jego ocenie. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). To zaś oznacza, że także dokument złożony przez stronę - kwalifikacja przedsięwzięcia podlega weryfikacji w toku postępowania dowodowego, a wyniki tej weryfikacji winny znaleźć wytłumaczenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. Jak wynika z treści decyzji lokalizacyjnej powziętej na rzecz skarżącej spółki, organ pierwszej instancji, w ustaleniach dotyczących parametrów planowanej inwestycji, ograniczył się jedynie do wskazania, że projektowana stacja bazowa składać się będzie z 9 anten sektorowych i czterech radioliniowych mocowanych na konstrukcji wsporczej o wysokości 21 m n.p.t. (2.1.5. pkt 1 Warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych), stwierdzając, że planowanie zamierzenie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a to ze względu na twierdzenia i wartości mocy promieniowanej izotropowo podane przez inwestora we wniosku (2.2.1. Warunków (...)) oraz że dla inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (2.2.2. Warunków (...)). Ani z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej, ani z akt sprawy jej dotyczącej nie wynika, aby organ pierwszej instancji, poza powołaniem się na brak sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanymi przez wnioskodawcę, przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w zakresie weryfikacji dokumentu wnioskodawcy. Organ zaniechał zatem podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, podczas gdy powinien on zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Powtórzyć tu należy, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoliłoby na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w stosunku do decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] zaszły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym ze względu na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p. prawidłowo organ odwoławczy rozstrzygnął na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzeniu wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa. Wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę, jako niezasadną, należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.