II SA/Bd 1084/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. II SA/Bd 1084/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004r. Nr [...] w sprawie zmiany decyzji własnej o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr - przy ul. G. w B. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zainteresowany nie dopełnił wynikającego z treści art. 41§1 kpa obowiązku zawiadomienia organu I instancji o zmianie adresu, pomimo, że doręczono mu zawiadomienie z dnia 3.06.2003r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]2003r. nr [...]. W konsekwencji stwierdzono, że doręczenie decyzji skierowanej pod adresem znanym organowi administracyjnemu, a już zdezaktualizowanej, jest prawnie skuteczne. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. S. domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art.58 kpa przez przyjęcie, że występuje brak przesłanek do przywrócenia terminu oraz błąd w ustaleniach, że skarżący nie dochował z własnej winy terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005r. została skierowana na nieaktualny adres strony i po niepodjęciu awiza uznana za skutecznie doręczoną. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania naraża skarżącego na niepowetowane szkody i uniemożliwia wykazanie rażących nieprawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł szereg zarzutów odnoszących się do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004r., a polegających na naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznała skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Bd 278/05 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku na to, że przesłanki przywrócenia terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym przez stronę lub uczestników postępowania określone zostały w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przesłanki te to: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia takiego wniosku i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Przywrócenie terminu uwarunkowane jest wystąpieniem łącznie wymienionych przesłanek. Sąd stwierdził, że skarżący jako powód uchybienia terminu powoływał się na fakt, że decyzja z dnia 28 maja 2004r. nie została mu doręczona na prawidłowy adres zamieszkania. Tryb doręczania pism przez organy administracji publicznej regulują przepisy art. 39 - 49 kpa. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie pisma do rąk adresata w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy strony (art. 42 § 1 kpa), względnie w lokalu administracji państwowej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 kpa), chociaż w razie niemożności doręczenia pisma w taki sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, np. pilności sprawy, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 kpa). W razie nieobecności adresata w mieszkaniu pisma za pokwitowaniem doręcza się do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy umieszcza się zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata (art. 43 kpa). Gdyby jednak pisma nie można było doręczyć w powyższy sposób, to zgodnie z art. 44 kpa składa się je na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tych przypadkach doręczenie "uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu". Jednocześnie art. 41§1kpa nakłada na strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu w toku postępowania, a doręczenie pisma skierowanego na adres zdezaktualizowany w toku postępowania administracyjnego jest prawnie skuteczne(§2 tego przepisu). Warunkiem zastosowania instytucji doręczenia zastępczego w sytuacji określonej w art. 41§1 kpa jest zatem, aby strona wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym i była pouczona o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu. Obowiązek określony w art. 41 kpa powstaje zatem od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996r., S.A./Lu 381/95). Sąd stwierdził, że organ nieprawidłowo ustalił, że na skutek nie wskazania przez M. S. aktualnego adresu, zachodzą podstawy do zastosowania domniemania prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004r. Błędnym jest bowiem pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, a sprowadzający się do uznania, że skutki niedopełnienia przez skarżącego określonego w art. 41§1 kpa obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...] rozciągają się na postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zakończonej decyzją z dnia [...] 2004r. Nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 03.06.2003r. dotyczyło postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [,,,] 2003r. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodu na to, że skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania na skutek złożenia przez inwestora w dniu 22 kwietnia 2004r. kolejnego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniesienie tego wniosku spowodowało wszczęcie nowego, odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu fakt, że wszystkie postępowania dotyczące pozwolenia na budowę planowanego obiektu na działce nr - przy ul. G, w B, były podmiotowo i przedmiotowo tożsame nie ma znaczenia w kontekście spoczywającego na organie obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i doręczenia tego pisma stronie na jej adres zamieszkania lub miejsca pracy. Nie można zatem postawić skarżącemu zarzutu, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [,,,] 2004r. nie dopełnił obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, skoro zawiadomienie z dnia [,,,]2003r. o wszczęciu postępowania dotyczyło odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [,,,] 2003r. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja z dnia 28 maja 2004r. skierowana została do strony na błędny adres zamieszkania. Decyzji nie wysłano bowiem na adres M, S, "B" lecz na adres "B, ul. C,". Skoro zatem skarżący nie otrzymał na swój adres przesyłki, to został pozbawiony możności działania w sprawie i wniesienia odwołania w terminie. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika w sposób jednoznaczny, iż brak było podstaw do uznania, że nastąpił określony w art. 44 kpa procesowy skutek prawny doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [,,,] 2004r. Nr [,,,]. W ocenie Sądu ustalenie powyższe prowadzić musi do wniosku, że organ błędnie uznał brak przesłanek do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. W świetle wyżej poczynionych rozważań co do skuteczności doręczenia M, S, orzeczenia organu I instancji, podana przez skarżącego przyczyna uchybienia terminu stanowiła obiektywną przeszkodę dotrzymania terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [,,,] reprezentowany przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna podnosi jeden podstawowy zarzut. Dotyczy on naruszenia w wyniku błędnej wykładni art. 58, art. 129 kpa w związku z art. 145§ 1 pkt 4 i art. 16 kpa. Wynika to zdaniem strony skarżącej z błędnego twierdzenia przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym w I instancji, które toczy się z udziałem więcej niż jednej strony postępowania, stronie, która bez własnej winy nie brała w tym postępowaniu administracyjnym udziału i nie zaskarżyła wydanej przez organ I instancji decyzji w ustawowym terminie, skutkiem czego było wobec braku wniesienia odwołania przez pozostałych uczestników postępowa , wydanie decyzji, która się uprawomocniła, przysługuje po upływie terminu do wniesienia odwołania wniosek o przywrócenie terminu na jego wniesienie, a nie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, (art. 174 pkt 1 ustawy- Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W odpowiedzi na skargę kasacyjną M, S, wystąpił o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nie przyjęcia powyższego wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił o jej oddalenie. Zdaniem M. S. skarga kasacyjna narusza art. 176 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie odpowiada wymaganiom w części dotyczącej podstaw kasacyjnych w jej uzasadnieniu. Wyrokiem z dnia 10 października 2006r. sygn. akt. II OSK 1209/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Sąd II instancji stwierdził, że zasadnie w treści skargi kasacyjnej został podniesiony zarzut, że jeżeli strona skarżąca tj. M. S. nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek złożenia przez inwestora w dniu 22 kwietnia 2004 r. kolejnego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i nie otrzymał przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B. na swój nowy adres, czyli nie zachodziły przesłanki do zastosowania domniemania prawidłowego jej doręczenia, to uznać należy, że strona nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ponieważ żadna ze stron postępowania przed organem I instancji nie wniosła od niej odwołania, czyli stała się ona ostateczna w świetle kpa, a więc prawomocna formalnie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w tym stanie prawnym zainteresowany podmiot może wystąpić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ustanowiony w art. 129 § 2 kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją i którym decyzja w tym postępowaniu nie została doręczona. Zapewnia to także ochronę interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu oraz poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania umożliwia bowiem stronie czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gwarantując ochronę interesu prawnego każdej strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w trybie nadzwyczajnym. Oznacza to, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania przed upływem 14 dni. Po upływie tych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej wart. 145 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie niniejszej sprawy przede wszystkim stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W świetle powyższego postanowienie z dnia [...] 2005r. Nr [...] Wojewody [...] o odmowie M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004r. Nr [...] w sprawie zmiany decyzji własnej o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr - przy ul. G. w B., nie narusza przepisów prawa. Skarżący z uwagi, iż nie brał udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją , gdyż decyzja w tym postępowaniu nie została jemu doręczona, może wystąpić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ustanowiony w art. 129 § 2 kpa nieprzekraczalny termin do wniesienia odwołania nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją i którym decyzja w tym postępowaniu nie została doręczona. Brak jest natomiast przy powyższym stanie faktycznym i prawnym podstaw prawnych do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ponieważ żadna ze stron postępowania przed organem I instancji nie wniosła od niej odwołania, czyli stała się ona ostateczna w świetle kpa, a więc prawomocna formalnie. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i skargę oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.