II SA/Bd 1088/15

Dnia 9 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]2015r. znak [...] Burmistrz [...], na podstawie art. 93 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. B., zaopiniował negatywnie projekt podziału działki nr [...] położonej w [...] gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2009r. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Przedstawiony wstępny projekt podziału przewiduje wydzielenie z działki nr [...]działek oznaczonych numerami: [...] – znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 025 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa – ciąg pieszo-jezdny o szerokości w liniach rozgraniczających 7,5m i symbolem 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, [...] – znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, [...]– znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 04KDD – komunikacja, droga gminna w klasie dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających 14,0 – 23,0m) [...] – znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, symbolem 025 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa – ciąg pieszo-jezdny o szerokości w liniach rozgraniczających 7,5m, symbolem 03 KDD – komunikacja, droga gminna w klasie dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających 8,0m-10,0m, symbolem 023 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m. Organ wywiódł, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podziały nieruchomości, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem organu przedłożony wstępny projekt podziału działki jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z porównania ustaleń planu i propozycji podziału ewidentnie wynika brak zgodności podziału z planem, który jest szczególnie widoczny w przypadku terenów komunikacyjnych oznaczonych w planie symbolami [...],[...] i [...]. Projekt podziału w ogóle nie uwzględnia bowiem ich wydzielenia. Natomiast ustalenia planu nie przewidują przedstawionego w projekcie podziału wydzielonego terenu oznaczonego symbolem 12MN na dwie działki o numerach [...] i [...]. Proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału nie stwarza możliwości realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Podział ten nie będzie spełniał warunku zgodności z planem. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. podniosła, że plan miejscowy został sporządzony z rażącym naruszeniem sprawiedliwości społecznej, ponieważ przewiduje we fragmencie oznaczonym symbolem 025KDW wydzielenie drogi wewnętrznej z jej terenu tak, aby właściciel działki nr [...] mógł sprzedać więcej działek jej kosztem. Strona ani jej spadkobiercy nie są zainteresowani wydzieleniem drogi ani korzystaniem z niej. Chce ona tylko wydzielić pas gruntu o pow. [...] m2 stanowiący we wstępnym podziale działki nr [...] i [...], co przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyła, że podział na działki o pow. [...]m2 umożliwi kupno tychże przez ludność lokalną, a nie tylko z Warszawy. Strona podniosła, że należy zmienić (poprawić) plan zagospodarowania przestrzennego z godnie z życzeniem jej i spadkobierców, czyli wydzielić tylko to [...]m2. jedynie na taki podział strona wyraziła zgodę na spotkaniach w trakcie prac nad projektem planu miejscowego, gdzie kategorycznie protestowała przeciwko dzieleniu jej działki na więcej działek. M. B. zarzuciła pozbawienie jej praw obywatelskich Postanowieniem z dnia [...]2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 93 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza [...]. Organ odwoławczy uzasadnił, że przedłożony projekt podziału działki nr [...] przewidujący wydzielenie dwóch działek pod budowę (dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha), jednej działki pod drogę (dz. nr [...] o pow. [...] ha) i pozostały teren możliwy do podziału w przyszłości (dz. nr [...] o pow. [...]ha). Przytaczając ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2009r. Kolegium wskazało, że pkt 9 uchwały określa szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem ") obowiązuje podział terenu na działki zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu, dopuszcza się możliwość łączenia działek w celu utworzenia jednej działki budowlanej, 2) dla linii orientacyjnych obowiązuje tolerancja +- 4,00 m". Organ odwoławczy stwierdził, że zaproponowany podział nie uwzględnia tych ograniczeń, jak również obowiązku wydzielenia z nowoprojektowanej działki nr [...] terenu oznaczonego symbolem 025 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa – ciąg pieszo jezdny o szerokości w liniach rozgraniczających 7,5 m. Do przeprowadzenia podziału w zaproponowany przez wnioskodawcę sposób nie mają również zastosowania art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może odbywać się jedynie w trybie i na zasadach przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestie te nie mogą być przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu podziałowym. M. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzuciła powyższemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015r., że stanowi celowo zagmatwany elaborat niedotyczący istoty sprawy. A chodzi wyłącznie o wydzielenie jedynej działki [...] m2. Skarżąca podniosła, że komplikacje spowodował burmistrz, który zatwierdził podział jej ziemi niezgodnie z prawem i jej potrzebami, popełniając przestępstwo. Burmistrz powinien zatem doprowadzić do wykonalności nowego planu na własny koszt, zgodnie z prawem i interesami skarżącej, a nie interesami właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem potrzebuje on wewnętrznej drogi dla swoich przyszłych działek, powinien sobie ja wydzielić ze swojej ziemi. Analogicznie jak w zażaleniu skarżąca podniosła, że ani ona ani jej spadkobiercy nie będą z tej drogi korzystali, ponieważ jej ziemia ma kształt długiego zwężającego się pasa biegnącego wzdłuż ul. [...]. Skarżąca może więc swobodnie urządzić sobie wjazd z tej ulicy, nadto posiada już wjazd na swój teren od [...] lat. Wjazd na działkę [...]m2, którą chce wydzielić, może być urządzony od strony ul. [...] albo ul. [...], co potwierdza załączona mapka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Skarżone akty administracyjne, wbrew oczekiwaniu skarżącej, nie podlegają weryfikacji sądu administracyjnego pod względem zasad słuszności, celowości, czy też sprawiedliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dotycząca wyłącznie zaopiniowania zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procesowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518). Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie ustalenia i przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 199) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zatem do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie miejscowym, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Przy tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazać również należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r.,I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637, Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Niesporne jest w sprawie, że planowana do podziału działka skarżącej nr [...] położona w [...] gmina [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...]2009r. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Z załączników graficznych do tej uchwały wynika, że działka skarżącej, objęta wstępnym projektem podziału, mieści się w granicach terenów oznaczonych symbolami 12 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 023KDW, 025KDW (tereny dróg wewnętrznych) i 03KDD (teren dróg publicznych). Przedstawiony przez skarżącą wstępny projekt podziału przewiduje podział działki nr [...] (o pow. [...] ha), na cztery działki oznaczonych numerami [...] (pow. [...] ha) i [...] (o pow. [...] ha) pod zabudowę, nr [...] (o pow. [...] ha pod drogę) i nr [...] o pow. [...] ha do przyszłego podziału. Niesporne pozostają ustalenia organów, że zgodnie z powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 4 pkt 3 i 6, § 14, § 18, § 25, § 27) teren projektowanych działek o numerach odpowiednio znajduje się: [...] – na terenie oznaczonym symbolem 025 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa – ciąg pieszo-jezdny o szerokości w liniach rozgraniczających 7,5m i symbolem 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, [...] – na terenie oznaczonym symbolem 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, [...] – na terenie oznaczonym symbolem 04KDD – komunikacja, droga gminna w klasie dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających 14,0 – 23,0m) [...] – na terenie oznaczonym symbolem 12 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, symbolem 025 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa – ciąg pieszo - jezdny o szerokości w liniach rozgraniczających 7,5m, symbolem 03 KDD – komunikacja, droga gminna w klasie dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających 8,0m -10,0m, symbolem 023 KDW – komunikacja, wewnętrzna droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m. W części tekstowej planu w § 4 przyjęto, ze oznaczeniami graficznymi na rysunku planu będącymi obowiązującymi ustaleniami tego planu są między innymi linie rozgraniczające terenu o różnym przeznaczeniu ściśle określone (pkt 2), linie wewnętrznego podziału terenów o tym samym przeznaczeniu (pkt 3) i symbole terenów (pkt 6). Nadto w § 5 pkt 9 ogólnych ustaleń planu dla wszystkich terenów, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej przewidziano szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych przedmiotowym planem miejscowym: 1) obowiązuje podział terenu na działki zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu, dopuszcza się możliwość łączenia działek w celu utworzenia jednej działki budowlanej, 2) dla linii orientacyjnych obowiązuje tolerancja +- 4,0m. Analiza akt sprawy, w szczególności porównanie projektowanego podziału nieruchomości przedstawionego na załączniku graficznym w skali 1:1000 oraz części graficznej i tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza jednoznacznie stanowisko organów, iż projektowany przez skarżącą nie uwzględnia ustaleń planu miejscowego, wprowadzając podział i przeznaczanie terenów działek w szczególności nr [...] i [...] sprzeczne częściowo z ustaleniami planu. Stanowisko prezentowane przez stronę w toku postępowania administracyjnego oraz przed sądem potwierdza, że skarżąca ma świadomość tej sprzeczności, lecz kwestionując legalność i prawidłowość ustaleń planu dla terenu obejmującego jej działkę nr [...] draży do przeprowadzenia podziału zgodnie ze swoją wolą jako właściciela nieruchomości. W szczególność skarżąca kwestionuje wydzielenie na teranie jej działki terenów przeznaczonych w planie miejscowym z [...]2009r. pod drogi wewnętrzne drogi dojazdowe i ciągi pieszo jezdne o symbolach 23KDW i 25KDW, jak również narzucenie jej przebiegu linii podziału nieruchomości. Przedłożony przez skarżącą do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie działek budowlanych częściowo na terenach o innym przeznaczeniu oraz niezgodnie z wiążącymi ustaleniami linii podziałów wewnętrznych. W takiej sytuacji uznać należy, że proponowany przez skarżącą podział terenu nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu - zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego organy nie mogły zaopiniować przedłożonego projektu pozytywnie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić również należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, a nie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania, jak już wcześniej wyjaśniono, jest przepisem prawa miejscowego i dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego organy administracji publicznej, jaki i Sąd, zobowiązane są do jego stosowania. Ewentualny wniosek o zmianę obowiązującego planu miejscowego należy kierować do właściwych organów gminy. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 28 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego podjęcia naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Na mocy art. 101 ust. 1 w ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie zainicjowanej skargą legitymowanego podmiotu sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym planu miejscowego, a uwzględniając skargę stwierdza nieważność uchwały w całości lub części (art. 147 P.p.s.a.). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji