II SA/Bd 1090/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], Burmistrz C. odmówił A. G. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, opisana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), albowiem niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w ww. przepisie. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował wykładnię tego przepisu dokonana przez organ I instancji, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnia się art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. O ile jednak odmowa przyznania świadczenia skarżącej oparta o treść ww. przepisu była w ocenie SKO, wadliwa, to w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. - w momencie rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Burmistrz C. odmówił uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i od decyzji tej skarżąca się nie odwołała). Organ odwoławczy stwierdził, że w art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewidziano sytuację dotyczącą zbiegu świadczeń i możliwość swobodnego wyboru jednego z nich, jednakże zgoda na uchylenie decyzji nie może mieć charakteru warunkowego, tj. nie można w tym samym czasie korzystać z dwóch uprawnień, a wobec decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r. skarżąca pozostaje uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r., co z kolei stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję A. G., reprezentowana przez radcę prawnego M. J., wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia niedającą się usunąć w drodze wyboru świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz naruszenie art. 6, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi, przywołując szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniosła, że fakt uzyskania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i uprawnieniu strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. Wskazała nadto, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób sprzeczny z zasadami państwa prawa, organy winny bowiem działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym skarżąca zawarła w skardze, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę. Zakwestionowaną decyzją z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z [...] maja 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Strona skarżąca kwestionuje, jakoby przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było jej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mocą ostatecznej decyzji Burmistrza C. z dnia [...] września 2020 r., nr [...]. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowy wymóg przewiduje art. 17 ust. 1b u.ś.r., według którego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Skarżąca, co nie było kwestionowane w toku postępowania, niewątpliwie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ubiega się bowiem o świadczenie w związku z opieką nad swoim mężem. Obowiązki pomiędzy małżonkami regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), dalej określanej jako "K.r.i.o.". I tak, w myśl art. 23 tej ustawy, małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, wedle art. 27 K.r.i.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Z kolei, art. 60 K.r.i.o. normuje kwestię dostarczania środków utrzymania, a zatem alimentacji miedzy małżonkami rozwiedzionymi. Unormowania te wskazują zatem, że pomiędzy małżonkami istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, a zatem nie może budzić wątpliwości, że małżonek, który ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad współmałżonkiem to osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przechodząc do oceny wydanych rozstrzygnięć należy podnieść, że jak słusznie zauważyło SKO we [...], przedstawiona przez organ I instancji interpretacja przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r. stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W świetle - ugruntowanego na tle powyższej regulacji i wyroku Trybunału - orzecznictwa sądowego, art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i pkt 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Powyższe należy odnieść także do sytuacji, kiedy data powstania niepełnosprawności nie jest znana, bowiem nie została określona w stosownym orzeczeniu. Tym samym, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności, a w zasadzie brak możliwości jego ustalenia w warunkach sprawy, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten w swej wymowie jest jasny - zakłada, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest możliwe przyznanie mu w tym samym okresie świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli beneficjent zrzeknie się ustalonego już wcześniej decyzją administracyjną świadczenia rodzinnego. Taka interpretacja uwzględnia bowiem treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że wprawdzie ustawodawca nie wymaga złożenia odrębnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jedno ze zbiegających się świadczeń, jednakże z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika konieczność wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń. Dokonanie takiego wyboru jest warunkiem przyznania wybranego świadczenia. Dokonanie wyboru nie znosi przy tym konieczności spełniania pozostałych warunków ustawowych, w tym warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Należy też zauważyć, że z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie wynika, iż samo dokonanie wyboru powoduje, że w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia z obrotu prawnego automatycznie eliminowana jest decyzja przyznająca drugie zbiegające się świadczenie, albo w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia wnioskodawca automatycznie traci prawo do owego drugiego zbiegającego się świadczenia. Podkreślenia wymaga, że z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca w dniu [...] września 2020 r. udzieliła pełnomocnictwa radcom prawnym M. J. i M. M. do reprezentowania jej w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych, w szczególności ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niespornie również z akt sprawy wynika, że uwzględniając wniosek skarżącej, Burmistrz Miasta C. - decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] - przyznał jej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad R. G. w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. W takich okolicznościach [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2021 r.) pełnomocnik skarżącej złożyła do MOPS w C. wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad jej niepełnosprawnym mężem. Powołując się na art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pełnomocnik stwierdził, że strona - dokonując wyboru świadczenia w celu spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego - rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na podstawie art. 155 k.p.a. wniósł o uprzednie uchylenie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w końcowym etapie postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - "ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku, tj. na dzień 30.11.2020 r.". Wymaga podkreślenia, że z treści formularza wniosku o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że wnioskodawczyni podpisała go już 18.09.2020 r. Zatem to stronę obciążają następstwa faktu złożenia tego wniosku dopiero 7 grudnia 2020 r. Stwierdzić należy, że tak jak wskazano skonstruowany wniosek nie spowodował sam w sobie, by z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania zbieżnego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporną w sprawie okolicznością, znajdującą potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy jest również to, że decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Burmistrz C. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2020 r., nr [...], o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sposób wiążący dla organów rozstrzygnięto zatem w zakresie, w jakim wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dotyczył przysługującego skarżącej uprawnienia do pobierania świadczenia zbieżnego w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Decyzja powyższa (doręczona pełnomocnikowi skarżącego 19 maja 2021 r.) nie została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji, zatem jest decyzją ostateczną oraz prawomocną. Profesjonalny pełnomocnik winien być świadomy skutków prawnych takiego stanu rzeczy i konsekwencji, jakie ostateczna decyzja o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego będzie mieć wobec możliwości uzyskania przez mocodawcę (skarżącą) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej organy obu instancji, działając (zgodnie z art. 6 k.p.a.) na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. nie miały innej możliwości, jak tylko odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem opisanej w tym przepisie przesłanki negatywnej. Skoro w obrocie prawnym pozostaje niezakwestionowana decyzja z [...] maja 2021 r., nr [...], to tym samym skutki wywiera decyzja organu I instancji z [...] września 2020 r., nr [...], o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazać bowiem należy, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i - zgodnie z zasadą trwałości decyzji - dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Co również istotne, ww. decyzja - z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazującego sądowi administracyjnemu orzekanie w granicach danej sprawy – nie mogła być przedmiotem badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu, gdyż nie była ona objęta skargą. Z tych też względów Sąd nie mógł dokonać innych ustaleń w zakresie uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, niż wynikających z prawomocnej decyzji przyznającej to świadczenie. W rezultacie prawidłowo Kolegium wywodziło, że w niekwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było prawnej możliwości przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym przysługiwało jej prawo do konkurencyjnego świadczenia, bo okoliczność ta wykluczała możliwość jednoczesnego pobierania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku podnoszone w skardze zarzuty i orzecznictwo odnoszące się do spraw o odmiennych okolicznościach. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a przy tym nie posiadał właściwości, aby w tym postępowaniu administracyjnym wzruszyć jakkolwiek ostateczne decyzje Burmistrza o przyznaniu świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r., jak również decyzję z [...] maja 2021 r o odmowie uchylenia tej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów materialnych w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z 27 ust. 5 u.ś.r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Podobnie rzecz się ma z zarzutami naruszenia szeregu wskazanych w skardze przepisów postępowania. Dokonując szerokiego wywodu co do nota bene niebudzącego wątpliwości Sądu poglądu dotyczącego uprawnień podmiotów wnioskujących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania już przez nich świadczenia konkurencyjnego skarżący pominął, że w jego sprawie kwestia uchylenia (zmiany) decyzji przyznającej to konkurencyjne świadczenie została już ostatecznie, negatywnie rozstrzygnięta. O ile zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wnioskodawca może wybrać świadczenie dla siebie korzystniejsze, to realizacja tego wyboru musi wiązać się z wyeliminowaniem decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie z obrotu prawnego, a co dokonać winno się w przepisanej prawem formie (decyzji o zmianie/uchyleniu decyzji ostatecznej). Odmowne rozstrzygnięcie w tym zaś zakresie zamyka drogę do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Jeszcze raz Sąd wskazuje, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez pełnomocnika skarżącej zakwestionowana w drodze odwołania do organu wyższego stopnia. Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.