II SA/Bd 1105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18 % alkoholu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił [...] (skarżącej) wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w punkcie położonym w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji, wskazując na treść art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm. – dalej "ustawa"), organ stwierdził, że z uwagi na negatywną, wiążącą opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. (ostateczne postanowienie [...] z dnia [...] lipca 2019 r.) brak jest możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 6 i 8 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej. Spółka podniosła, że negatywna opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. wydana została na podstawie uchwały Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., podjętej w ocenie skarżącej z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadnił, że organ wydający sporne zezwolenie związany jest opinią gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, co wynika z przepisów art. 18 ustawy. W tej sprawie postanowienie Komisji nr [...] z [...] lipca 2019 r. nie zostało zakwestionowane przez skarżącą, wiąże organ i w konsekwencji nie ma możliwości wydania wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty kierowane wobec wskazanej w odwołaniu uchwały Rady Miasta T. nie mogą odnieść skutku względem decyzji I instancji, podobnie jak zarzuty względem ww. postanowienia (opinii negatywnej). Organ wyjaśnił, że ww. uchwała stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego, zaś jej wyeliminowania z obrotu prawnego można dochodzić we właściwym trybie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...], reprezentowana przez radcę prawnego K. B., wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez oparcie decyzji na uchwale nr 885/18 Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r., w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia - tj. aktu uchwalonego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, - art. 6 w zw. z 8 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach ww. prawa miejscowego – działania organów zostały podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem albowiem brak było podstawy prawnej do danego działania przez co naruszono zasadę zaufania do organów Państwa. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła rozbudowaną argumentację na poparcie tezy, że § 5 ust. 1 uchwały nr 885/18 Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r., w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia, istotnie narusza prawo. Zapis ten bowiem wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 12 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącej ww. uchwała w tym zakresie de facto pozbawia ją możliwości ubiegania się o udzielnie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, stawiając przedsiębiorcę w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalność gospodarczą w tym samym przedmiocie. Uchwała narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Skarżąca podkreśliła, że działania Rady Miasta w tym zakresie noszą znamiona próby obejścia prawa, poprzez niedopuszczalne wprowadzenie obecnie do uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zakazu ich sprzedaży na stacjach paliw, w rozumieniu innej regulacji prawnej (art. 14 ust. 6). Taki sam zakaz został przy tym zakwestionowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z 16 stycznia 2018r. sygn. II SA/Bd 796/17, którym sąd stwierdził nieważność uprzedniej uchwały Rady Miasta Torunia nr 538/17 z dnia 23 lutego 2017r. w sprawie wprowadzenia na ternie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4.5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. Skarżąca wywiodła, że legalność aktu prawa miejscowego może być badana przez sąd administracyjny rozpoznający sprawę indywidualną, a więc może on odmówić zastosowania aktu prawa miejscowego, jako aktu podustawowego, jeżeli w wyniku własnej kontroli stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją. W ocenie skarżącej, skoro decyzje obu instancji podjęte zostały na podstawie uchwały niezgodnej z prawem, zasadnym jest ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") doprowadziła do przekonania, że skarga jest niezasadna. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga odwołania się do przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ("ustawa"). Zgodnie z art. 18 ust. 1 sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 2 i 3 art. 18 ustawy). W myśl art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Z przytoczonych przepisów wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi zostać poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Ta pozytywna opinia, wydana w trybie art. 106 k.p.a. (współdziałania organów) jest warunkiem wstępnym do uzyskania zezwolenia. Dopiero wówczas gdy opinia komisji jest pozytywna, organ rozważa całokształt okoliczności i wydaje decyzję merytoryczną, która nie musi, ale może być pozytywna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przedmiotowa opinia jest podstawowym materiałem dowodowym w konkretnie rozpatrywanej sprawie administracyjnej, przesądzającym lub wręcz determinującym końcowe rozstrzygnięcie organu zezwalającego. Negatywna opinia wyłącza możliwość wydania wnioskowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w danym punkcie sprzedaży (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2009 r., VI SA/Wa 1762/09, WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1037/18, WSA w Rzeszowie z 26 marca 2019 r., II SA/Rz 1372/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2016 r., II GSK 2995/14, publikowane CBOSA). Niesporne jest, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej, o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w lokalu zlokalizowanym w miejscowości T. przy ul. [...], w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Wskazać przyjdzie, że w art. 18 ustawodawca nie określił prawnej formy w jakiej gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych ma wyrazić opinię o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji przepis art. 106 k.p.a. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Jak stanowi § 5 art. 106 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z analizy akt sprawy wynika, że powyższe postanowienie, mimo zawarcia w nim prawidłowego pouczenia o przysługującym zażaleniu, nie zostało zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Z tego względu ma ono charakter ostateczny, co prawidłowo ustaliły organy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy rozstrzygające w sprawie zgromadziły pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna, negatywna opinia komisji, zatem nie został spełniony wstępny warunek do uzyskania zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że negatywna opinia komisji stanowi fakt o znaczeniu prawnym, którym związany jest organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ ten nie może bowiem wbrew opinii organu współdziałającemu wydać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W związku z treścią zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku w rozpoznawanej sprawie, albowiem zasadniczo w całości odnosiły się do wadliwości aktu prawa miejscowego - uchwały Rady Miasta Torunia nr 885/18 z dnia 21 czerwca 2018 r. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja administracyjna SKO, ani też utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta T., nie zostały podjęte na podstawie powyższej uchwały. W szczególności kwestionowany w skardze § 5 ust. 1 ww. uchwały, dotyczący zakazu sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piw) oraz punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu na terenie stacji paliw oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych, nie stanowił materialnoprawnej podstawy skarżonej decyzji. Obowiązujący zapis funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 27 czerwca 2018 r., poz. 3327), podjętego na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy, co najwyżej stanowił podstawę prawną opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. To postanowienie organu współdziałającego, rozstrzygające jedynie kwestię incydentalną (wpadkową) wobec istoty sprawy administracyjnej, podlegało odrębnemu trybowi zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wobec tego jedynie argumentacja na rzecz nieprawidłowości materialno- lub formalnoprawnej zaskarżonej w tej sprawie decyzji administracyjnej, rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, mogłaby stanowić przesłankę do uchylenia skarżonej decyzji. Granice konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza bowiem przedmiot kontrolowanego na skutek skargi aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona decyzja nie została oparta na podstawie uchwały nr 885/18 Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r., w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia, co wynika z interpretacji przepisów art. 12 ust. 3 i art. 18 ust. 1 i 3a ustawy. Organy administracji publicznej są związane przepisami prawa miejscowego, które stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zatem z zasadą legalizmu wskazaną w art. 6 k.p.a., orzekające w sprawie organy obu instancji mają obowiązek stosować pozostające w obrocie prawnym akty prawa miejscowego ustanowione przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Na gruncie obowiązujących przepisów do wyeliminowania z obrotu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały. Może być to akt organu nadzoru podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej "u.s.g."), lub orzeczenie sądu podjęte na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. wskutek skargi uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi zatem o sądową kontrolę legalności aktu prawa miejscowego, jego wyeliminowanie z obrotu następuje w odrębnym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu sąd bada legalność uchwały, zatem czy została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania (ex tunc). W tych okolicznościach organy obu instancji prawidłowo oceniły, że wobec zaistnienia przesłanki negatywnej – zobligowane były odmówić przyznania wnioskowanego uprawnienia. Tym samym organy orzekające w sprawie nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, ani procedury. Biorąc powyższe pod uwagę sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.