II SA/Bd 1107/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta C. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako kpa umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone z wniosku spółki P. w W., o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [....] w Ś. nad O., gmina Ś. nad O., powiat g. Jak wynika z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce P. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w Ś. nad O. Wskutek odwołania złożonego przez J. J., po rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji przez Wojewodę [...] (decyzją z dnia [...] nr [...]) sprawa, po złożeniu skargi przez J. J., rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r., oddalił skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 305/05. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została rozpoznana ponownie pod sygn. akt II SA/Bd 114/07, w której wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. WSA w Bydgoszczy uchylił decyzje obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta C., kierując się zawartymi w wyroku wytycznymi zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. o udzielenie informacji, czy inwestor – spółka P. w W. – przystąpił do realizacji przedsięwzięcia objętego uchyloną decyzją oraz czy przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi wezwany organ wskazał, iż inwestor w dniu 21 marca 2005 r. zgłosił rozpoczęcie budowy stacji bazowej, natomiast w dniu 25 sierpnia 2005 r. przyjęto zgłoszenie o zakończeniu budowy stacji. Z uwagi na powyższe Starosta C. stwierdził, że zrealizowanie inwestycji jest, wskutek braku właściwości organu architektoniczno – budowlanego, podstawą do umorzenia przez ten organ postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę. We wniesionym odwołaniu J. J., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. Odwołujący się, powołując się na treść uzasadnienia wyroku WSA z dnia 21 marca 2007 r., zauważył, iż sąd wskazał na konieczność dokonania w trakcie prowadzonego postępowania ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny O. i G., do czego wydający decyzję organ w żaden sposób się nie odniósł. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez sąd, poparte być winno, jak wskazał odwołujący się, wskazaniem iż nastąpiła zmiana przepisów lub zmianie uległy istotne okoliczności sprawy, czy też orzeczenie zostało uchylone. Odwołujący się podniósł, iż wbrew twierdzeniu Starosty C., zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu orzeczenia nie zaszła, bowiem przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu budowy (25 sierpnia 2005r.) nastąpiło przed wydaniem wyroku z dnia 21 marca 2007 r. W związku z powyższym brak jest, zdaniem odwołującego się, negatywnych przesłanek, uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [..] Nr [...] Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja rozpoczęta została na podstawie ostatecznej decyzji Starosty C. z dnia [...] nr [...] w dniu 21 marca 2005 r., a zakończona w dniu 25 sierpnia 2005 r. zatem w trakcie obowiązywania decyzji. Uchylenie powyższej decyzji, a także decyzji utrzymującej ją w mocy powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku inwestora o pozwoleniu na budowę, przy czym wskazał, że inwestycja w międzyczasie została już zrealizowana, o czym w chwili wydawania wyroku sąd wiedzy nie miał. Organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku zrealizowania inwestycji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania, skutkującą jego umorzeniem. Właściwy w sprawie – jak wskazał Wojewoda – przestaje być organ administracji budowlanej, a staje się nim organ nadzoru budowlanego, co uzasadnia rozstrzygnięcie, jak w sentencji decyzji. Na decyzję drugoinstancyjną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł J. J., reprezentowany przez pełnomocnika. W skardze zakwestionowane zostało zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie organu, iż w chwili wydawania wyroku sąd nie miał wiedzy odnośnie zakończenia inwestycji, gdyż co innego wynika według skarżącego z treści uzasadnienia wyroku. Skarżący podniósł, iż kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy inwestycja, o której mowa realizowana ma być w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny O. i G., gdyż w świetle uchylonego z dniem 15 listopada 2008 r. art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący nie podzielił argumentów organu odnośnie stanu faktycznego inwestycji, bowiem w chwili uchylenia pozwolenia na budowę jego zdaniem inwestycja nie została jeszcze zakończona. Uważa nawet, że można uznać, że inwestor wykonał budowę jego zdaniem przed uzyskaniem na nią pozwolenia, nie biorąc pod uwagę możliwości uchylenia decyzji wskutek pozytywnego rozpoznania skargi kasacyjnej i przeprowadzonego w jego następstwie postępowania przed sądem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż będąca jej przedmiotem decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procesowego obowiązującego w chwili wydania decyzji. W niniejszej sprawie Sąd rozpatrywał legalność decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], którą Starosta C. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w Ś. nad O., gmina Ś. nad O. , powiat g. Okolicznością bezsporną jest uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 114/07 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] nr [...] udzielającej spółce P. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] na działce nr [...] w Ś. nad O. W rezultacie wydania powyższego wyroku sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, zatem Staroście C. Okolicznością, która w przedmiotowej sprawie również nie podlega zakwestionowaniu jest fakt, iż inwestycja, o której mowa została już zrealizowana. Znajdującym się, bowiem w aktach sprawy pismem z dnia 21 marca 2005 r. Inwestor zawiadomił o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, natomiast w dniu 25 sierpnia 2005 r. o zakończeniu budowy. Wskazać należy, że postępowanie przed organami architektoniczno – budowlanej toczy się jedynie do momentu, w którym zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W tym miejscu omówienia wymaga instytucja umorzenia postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z wyżej wskazanego artykułu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, w której brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem rozpoznania, zarówno z punktu widzenia przepisów prawa, jak i zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Bezprzedmiotowość kształtuje zatem brak materialnoprawnych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w formie merytorycznego orzeczenia, a każde takie nieprawidłowo wydane rozstrzygnięcia rozstrzygające sprawę co do meritum jest niedopuszczalne, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 967/05 (System Informacji Prawnej LEX nr 201507). Bezprzedmiotowość wynikać zatem może zarówno z braku faktycznego przedmiotu sprawy, jak i z braku odpowiedniej podstawy prawnej, a także może mieć miejsce w sytuacji, w której sprawa załatwienia której domaga się wnioskodawca nie może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Wracając na grunt przedmiotowej sprawy należy mieć na względzie, że organ administracji architektoniczno – budowlanej, rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę, przeprowadza szereg czynności zakończonych wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Dopiero po uzyskaniu tej decyzji inwestor przystąpić może do realizacji przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie inwestycja zrealizowana została w oparciu o decyzję Starosty C. z dnia [...] nr [...], która następnie wyeliminowana została z obrotu prawnego. Skoro budowa, o której mowa, znalazła oparcie w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można w omawianym przypadku mówić o samowoli budowlanej. W omawianym zatem przypadku zastosowanie mogłyby mieć art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118, ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane, mającej zastosowanie w przypadku np. realizacji inwestycji w warunkach innych niż samowola budowlana. Sytuacja powyższa sprawia, że będące dotychczas właściwe organy administracji architektoniczno – budowlanej, ową właściwość tracą na rzecz kompetencji organów nadzoru budowlanego, które z kolei właściwe są w sprawach prowadzonych w oparciu o art. 48 – 51 Prawa budowlanego. Jeżeli mamy do czynienia ze zrealizowaną już budową to, uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne kolejne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie powinno w tym zakresie z mocy prawa ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd ów utrwalony został w orzecznictwie sądowym, m. in. w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 910/05, w którym stwierdzono, iż w myśl art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określenia w decyzji w razie potrzeby m. in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenie robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05 (System Informacji Prawnej LEX nr 190997), NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98 (System Informacji Prawnej LEX nr 53387), wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07 (System Informacji Prawnej LEX nr 53387). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że po zrealizowaniu określonej inwestycji budowlanej, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, zatem na mocy art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w tym przedmiocie winno było ulec umorzeniu. Z przytoczonych zatem wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi należało ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalić.