II SA/Bd 1109/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. C., W. K., J. B., H. T. na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia [....] 2004 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szpitala oddala skargę II SA/Bd 1109/04 UZASADNIENIE W dniu 7 października 2004 r. H. C., J. B., W. K. i H. T. wnieśli skargę na uchwałę Rady Powiatu w Ż. nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie likwidacji Szpitala Powiatowego w Ż. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili, iż skarżona uchwała narusza: 1) § 24 ust. 1 i 3 Statutu Powiatu w Ż. - poprzez brak wskazania wnioskodawcy uchwały, 2) § 24 ust. 3 Statutu Powiatu w Ż. - poprzez brak opinii skarbnika Powiatu w sytuacji, kiedy skutkiem podjęcia uchwały będzie wypłacenie ok. 3 mln złotych odpraw zwalnianym pracownikom Szpitala, 3) art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408; z późn. zm. - dalej zwaną "ustawą o zoz") - poprzez brak oddania w nazwie zakładu mającego powstać w miejsce likwidowanego szpitala zakresu udzielanych przez nowy zakład świadczeń zdrowotnych, 4) art. 8 ust. 2 ustawy o zoz poprzez utworzenie przez Radę Powiatu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, podczas kiedy według tego przepisu powiat może tworzyć jedynie publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 5) art. 37 ustawy o zoz poprzez zmianę formy prawnej Szpitala Powiatowego w Ż. bez wymaganej zgody właściwego ministra, 6) art. 60 ust. 2 ustawy o zoz poprzez podjęcie decyzji o likwidacji Szpitala jedynie ze względu na ujemny wynik finansowy, bez rozważenia, czy dalsze istnienie Szpitala jest uzasadnione celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, 7) art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zoz poprzez brak określenia sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi likwidowanego Szpitala jak też brak określenia zakresu praw i zobowiązań wynikających tego przepisu, 8) art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94; z późn. zm.) poprzez działania Rady sprzeczne ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa oraz zasadami współżycia społecznego, co stanowi nadużycie prawa, 9) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592; z późn. zm. - dalej zwaną "usp") poprzez brak kierowania się przy podejmowaniu uchwały dobrem wspólnoty samorządowej. Skarżący zwrócili uwagę, iż przeciwko likwidacji uchwały protestowały związki zawodowe - zarówno pracowników szpitala jak też inne działające na terenie powiatu żnińskiego. Negatywnie do projektu uchwały ustosunkowała się także Rada Miejska w Ż. oraz Rada Osiedla nr [...] w Ż. Zdaniem skarżących cele, jakie sobie postawił ówczesny dyrektor szpitala tj. wypowiedzenie wszystkich umów o pracę i zatrudnienie byłych pracowników w nowej spółce na umowach kontraktowych, na zlecenie i na umowach kodeksowych, jednak na czas określony kontraktem z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz cele Starosty Ż. tj. przejęcie usług medycznych przez sektor niepubliczny na majątku powiatu - w świetle uchwały Sądu Najwyższego sygn. akt I PZP 6/04 - nie zasługują na ochronę prawną. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi. Rada podniosła, że nie został naruszony żaden z przepisów wskazanych przez skarżących. Brak opinii Skarbnika jest uzasadniony tym, iż na obecnym etapie brak jest możliwości określenia oraz ustalenia czy skutkiem podjęcia uchwały będą dalsze zobowiązania Powiatu Ż. Bez naruszania ustawy o zoz prowadzono także procedurę likwidacji Szpitala i utworzenia nowej jednostki opieki zdrowotnej, która w całości przejmie udzielanie świadczeń zdrowotnych na niezmienionym poziomie. Aktualnie toczą się negocjacje dotyczące zawarcie kontraktu na 2005 r. z Narodowym Funduszem Zdrowia. Przed podjęciem uchwały wszczęto procedurę uzyskania opinii od wszystkich organizacji związkowych, jednostek samorządu terytorialnego oraz Wojewody [...]. Po podjęciu uchwały organ nadzoru nie wnosił do niej żadnych uwag czy zastrzeżeń, czego konsekwencją było ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego nr 89 poz. 1583 z 6 sierpnia 2004 r. Przede wszystkim jednak zdaniem Rady skarżący nie wykazali, jak to wymaga art. 87 usp, iż podejmowana uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Na rozprawie skarżący wskazali, iż zaskarżona uchwała o likwidacji jedynego w powiecie szpitala publicznego narusza ich interes prawny jako mieszkańców powiatu żnińskiego poprzez pozbawienie ich prawa do publicznego lecznictwa szpitalnego w powiecie, finansowanego ze środków publicznych, co stanowi naruszenie art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483; sprostowanie Dz.U. z 2001 r. Nr 28 poz. 319). Podmiot wskazany w § 2 zaskarżonej uchwały w dniu podejmowania uchwały nie istniał, nie działał i nie może stanowić zabezpieczenia, iż osoby korzystające dotychczas z usług szpitala będą miały do tych usług zapewniony dalszy dostęp. Przedstawiciele Rady wskazali, że nowo szpital prowadzony przez utworzoną spółkę wykonuje kontrakt zawarty z Narodowym Funduszem Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona. Rozpatrywana skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 usp zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem prawidłowego wniesienia skargi jest zatem wezwanie organu, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten został przez skarżących wyczerpany, gdyż przed wniesieniem skargi w dniu 19 października 2004 r. pismem złożonym Radzie Powiatu w Żninie w dniu 27 sierpnia 2004 r. wezwali Radę do uchylenia uchwały nr [...] z 27 lipca 2004 r. (k.45). Oprócz wyczerpania ww. trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 usp wymaga spełnienia dwóch przesłanek merytorycznych, które Sąd winien zbadać w pierwszej kolejności tj.: przedmiotem zaskarżenia musi być "uchwała organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz skarżącym może być tylko ten, kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". W rozpoznawanej sprawie spełniona jest pierwsza z wyżej wymienionych przesłanek, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu w Ż. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie likwidacji Szpitala Powiatowego w Ż., która podjęta została na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) usp, i wiązała się z realizacją zadania powiatu w zakresie "promocji i ochrony zdrowia" (art. 4 ust. 1 pkt 2 usp). Co do drugiej przesłanki - można ją uznać za spełnioną, jeżeli skarżący wykaże lub jeżeli sąd dostrzeże z urzędu, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W przypadku, jeżeli to nie nastąpi - skarżący nie może skutecznie kwestionować uchwały organu powiatu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który jest według skarżących podstawą istnienia ich naruszonego interesu prawnego, obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, przy czym warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Niewątpliwie jedną z władz publicznych, do których adresowany jest ów przepis, jest rada powiatu jako organ jednostki samorządu terytorialnego (podobnie Trybunał Konstytucyjny w pkt 4.2 swoich rozważań w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt k 14/03, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego". seria A, nr 1 z 2004 r. poz. 1 oraz w LEX pod nr 82910). Nie można jednak rozpatrywać obowiązków powiatu - a w konsekwencji odpowiadających im uprawnieniom członków wspólnoty samorządowej - w oderwaniu od konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej. Zasady dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w dacie podjęcia skarżonej uchwały regulowała ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391; z późn. zm. - dalej jako ustawa o NFZ), z której artykułu 6 wynikało, iż każdy obywatel jest osobą ubezpieczoną, a w konsekwencji - uprawnioną do korzystania ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Władzą publiczną wyznaczoną do finansowania świadczeń ze środków publicznych był Narodowy Fundusz Zdrowia (art. 37 ust. 2 ustawy o NFZ). Prawo ubezpieczonego do leczenia szpitalnego mogło być realizowane tylko w takim w szpitalu, który podpisał umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia (art. 51 ustawy o NFZ). Ustawa przewidując, iż świadczenia zdrowotne, w tym lecznictwa szpitalnego, finansowane ze środków publicznych przez Fundusz (a nie powiat) mogą być realizowane wyłącznie w tych szpitalach, które podpisały umowę z Funduszem, nie nakładała na Fundusz obowiązku podpisywania umów ze szpitalami prowadzonymi (bezpośrednio lub pośrednio) przez powiat, czy to w formie publicznego czy niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Skoro Narodowy Fundusz Zdrowia nie miał obowiązku podpisania umowy ze szpitalem prowadzonym przez powiat (w jakiejkolwiek formie), to w tej sytuacji obowiązki powiatu w ramach realizacji nałożonego na niego przez art. 4 ust. 1 pkt 2 usp zadania "promocji i ochrony zdrowia" w zakresie lecznictwa szpitalnego sprowadzić należy do zapewnienia członkom wspólnoty powiatowej dostępu do takiego szpitala, który niezależnie od tego czy jest szpitalem prowadzonym w formie publicznego czy niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, reprezentuje poziom świadczenia usług zdrowotnych spełniający wymagania Funduszu, a tym samym pozwalający na podpisanie z Funduszem umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Ustawy nie wprowadziły dla powiatu ograniczeń co do sposobu realizacji zadnia "promocja i ochrona zdrowia", powiat może więc je wypełnić zarówno samemu tworząc szpital publiczny, jak też porozumiewając się z innym powiatem w celu wspólnego prowadzenia takiego szpitala. Dopuszczalne jest także wywiązanie się z tego zadania poprzez utworzenie przez powiat (samodzielnie lub z innymi samorządami) osoby prawnej, np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która następnie utworzy szpital, będący niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej, gdyż jak wyżej wskazano - brak przymiotu zakładu publicznego nie ma wpływu na ocenę postępowania powiatu w przedmiotowej sprawie. Rada Powiatu w Ż. zaskarżoną uchwałą zdecydowała o likwidacji istniejącego Szpitala Powiatowego w Ż. zaznaczając (§ 1 uchwały), że dalsze nieprzerwane udzielanie realizowanych przez niego dotychczas świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania oraz jakości będzie spoczywało na nowo utworzonym zakładzie opieki zdrowotnej "P." dla którego organem założycielskim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zawiązana przez Powiat Ż.. Powiat zatem - w zakresie dla niego przewidzianym - wypełnił swoje obowiązki mające na celu zapewnienie mieszkańcom wspólnoty powiatowej dostęp do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, a w konsekwencji interes prawny skarżących - w takim zakresie, w jakim powiat był zobowiązany go realizować - nie został naruszony. Należy przy tym zaznaczyć, że oceniając prawidłowość podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Ż. Sąd musiał wziąć pod uwagę okoliczności odmienne niż istniejące przy wyrokowaniu w sprawie uchwały nr [...] z dnia 8 czerwca 2004 r. (wyrok z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 951/04). Uchwałę nr [...] Rada Powiatu podejmowała w sytuacji, kiedy świadczenia szpitalne w powiecie były zapewnione tylko przez jeden podmiot - Szpital Powiatowy. W takiej sytuacji brak jasnych rozstrzygnięć co do sposobu wypełnienia obowiązków Powiatu ż. w zakresie ochrony zdrowia wpływał na ocenę naruszenia interesu prawnego skarżących. Jednakże pomimo podjętej w sposób naruszający prawo decyzji co do organizacyjnego sposobu realizacji zadań powiatu w przedmiocie zapewnienia opieki szpitalnej, następną uchwałą (nr [...]), podjętą w sposób zgodny z prawem (patrz wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 952/04) Rada Powiatu zdecydowała o utworzeniu innego podmiotu ("P.") przy pomocy którego Powiat jest w stanie organizacyjnie zapewnić możliwość uzyskiwania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, pomimo likwidacji istniejącego Szpitala Powiatowego. Brać należy również pod uwagę, iż nie tylko zorganizowanie nowego podmiotu, ale także likwidacja starego są rozciągnięte w czasie, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 skarżonej uchwały z dnia 27 lipca 2004 r. likwidacja Szpitala Powiatowego ma się zakończyć w dniu 31 grudnia 2006 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.