II SA/Bd 1110/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Grzęda Sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA: Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Miasta A. na uchwałę Rady Miejskiej A. z dnia [...] 2003 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia M. T. zarządzania Miejskim Centrum Kultury w A. postanawia odrzucić skargę II SA/Bd 1110/04 UZASADNIENIE W dniu [..]. 2003 r. Rada Miejska A. podjęła uchwałę nr [...] którą powierzyła M. T. zarządzanie Miejskim Centrum Kultury w A. Kujawskim na czas oznaczony tj. od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. w ramach kontraktu menadżerskiego, którego treść została zawarta w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta. Pismem z dnia 23 września 2004 r. złożonym w Biurze Rady w dniu 24 września, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, M. W. wezwał Radę Miejską do uchylenia we własnym zakresie ww. uchwały, albowiem uchwała ta w sposób rażący narusza jego uprawnienia jako Burmistrza Miasta A. W dniu 28 października M. W. jako Burmistrz Miasta A. złożył skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając jej naruszenie art. 18 i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9, art. 10, art. 15 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W uzasadnieniu Burmistrz zauważył, że przewidziana przez art. 15 ust. 4a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej możliwość powierzenia zarządzania instytucją kultury następuje na podstawie umowy cywilno – prawnej. Podmiotem powierzającym zarządzenie jest organizator tj. gmina, a nie któryś z jej organów. Ponieważ stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to burmistrz a nie rada gminy jest podmiotem uprawnionym do zatrudnienia kierownika gminnej instytucji kultury. Według Burmistrza Rada dokonała wyboru zarządcy z naruszeniem art. 45a ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorcach państwowych (do którego odwołuje się art. 15 ust. 4a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), gdyż nie poprzedzało go postępowanie konkursowe, brak też było wymaganych ww. przepisem konsultacji i opinii. Samo zawarcie kontraktu w obowiązującym kształcie w znacznym stopniu ograniczyło ustawowe uprawnienia Burmistrza, gdyż na mocy zapisów ww. umowy postanowiono, że wyłącznie Rada Miejska posiada legitymację w stosunkach między zarządcą a Gminą A., co jest sprzeczne z ww. art. 18 i 30 ustawy o samorządzie gminnym. Umowa ta nie zawiera ponadto ustawowo określonych obligatoryjnych elementów, a w szczególności nie określa obowiązków zarządcy w zakresie usprawnienia działania Miejskiego Centrum Kultury oraz kryteriów oceny efektywności zarządzania. Wyłączono także praktycznie możliwość rozwiązania stosunku prawnego, a nadto nie zagwarantowano Gminie uprawnień kontrolnych i nadzorczych. Zdaniem Burmistrza posiada on, w świetle art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym legitymację prawną do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miejskiej, gdyż została ona podjęta z ograniczeniem jego kompetencji, a ponadto godzi w interesy Miasta A., niosąc dla niego negatywne skutki, przede wszystkim w zakresie obciążeń finansowych, i dokonana została ze szkodą dla rozwoju instytucji kultury w mieście. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Rada wskazała, że skargę w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym można wnieść wyłącznie w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców. Przepis ten nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. Działanie w interesie własnym oznacza działanie we własnym imieniu – reprezentując tylko siebie. Organ gminy jakim jest Burmistrz nie reprezentuje tylko siebie, ale działa w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego – Gminy Miejskiej A., wyraża więc wolę gminy jako osoby prawnej. Zdaniem Rady przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może służyć rozpatrywaniu sporów kompetencyjnych pomiędzy organami gminy, do czego sprowadziłoby się wyrokowanie przez Sąd w niniejszej sprawie. Stwierdzając, że wobec rozróżnienia samego organu od osoby, która pełni funkcję organu, dopuszczalna jest jedynie skarga Burmistrza M. W. jako mieszkańca gminy. Rada zwróciła uwagę, że taka skarga została złożona w zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy sprawie o sygnaturze akt. II SA/Bd 1026/04. Istnieje więc przesłanka odrzucenia skargi ze względu na fakt, że pomiędzy tymi samymi stronami sprawa jest w toku (art. 58 § 1 pkt 4 ppsa). Rada zarzuciła skarżącemu, że wbrew wymogom art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wykazał on, jakiego jego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zaskarżona uchwała, w jakim stopniu i zakresie jego interes prawny lub uprawnienie zostały przez tę uchwałę naruszone i jaki istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy uchwałą a rzekomym naruszeniem prawnie chronionej sfery (interesu prawnego lub uprawnienia) przysługującej skarżącemu. Według Rady w skardze Burmistrz w istocie zrównał swój interes prawny i uprawnienia z interesem prawnym gminnej wspólnoty samorządowej, przy czym takie zrównanie wywiódł z faktu zamieszkania na terenie miasta. Tymczasem jeżeliby w celu wykazania legitymacji do wniesienia skargi uznać takie zrównanie za dopuszczalne, to pozbawione sensu byłoby odnoszenie się w ww. art. 101 poprzez wyrażenie "każdy" do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada podniosła, iż Burmistrz nie wykazał, że rozstrzygnięta przez Radę sprawa leżała poza jej kompetencjami. Uznając, że przepisu przyznającego organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do powierzenia zarządzania gminną instytucją kultury i ustalenie zasadniczych postanowień umowy o zarządzanie nie da się odnaleźć w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Burmistrz na poparcie swojego przywołał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże przepis ten dotyczy zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a nie powierzania zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Co więcej instytucja kultury jest gminną osobą prawną, a więc podmiotem nie należącym do kategorii gminnych jednostek organizacyjnych. Dopuszczony na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika M. T. poparł wniosek Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej – usg) skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Wskazanie, iż skargę do sądu administracyjnego może wnieść "każdy" należy łączyć z określonym w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – ppsa) kręgiem podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania przed sądem administracyjnym. W przedmiotowej sprawie, skarżący podkreśla, że występuje jako Burmistrz A. (a nie jako mieszkaniec gminy będący członkiem stowarzyszenia, tak jak w sprawie II SA/Bd 1026/04), stosownie zatem do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 usg w roli skarżącego występuje organ osoby prawnej tj. gminy A. Tymczasem ww. art. 25 ppsa nie przyznaje zdolności sądowej organom osób prawnych, a jedynie samym osobom prawnym, które mogą występować w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzez swoje organy (art. 28 § 1 ppsa). Skarga wniesiona przez organ osoby prawnej, działający nie jako reprezentant osoby prawnej, ale określający siebie jako odrębny od tej osoby podmiot występujący ze skargą podlega odrzuceniu ze względu na jej wniesienie przez stronę nie posiadającą zdolności sądowej (art. 58 § 1 pkt 4 ppsa). W tej sytuacji nie można oczywiście mówić o możliwości wykazywania przez skarżącego Burmistrza, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Należy zauważyć, że nawet przyjmując, iż Burmistrz A. działałby w imieniu nie własnym, ale jako reprezentant gminy, skarga także podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa), gdyż doszłoby do wniesienia skargi przez gminę na uchwałę wydaną przez organ tejże gminy (inny niż organ reprezentujący skarżącą). W istocie więc przedmiotem rozstrzygnięcia miałoby być nie ewentualne badanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, ale rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami skarżącej, co pozostaje poza zakresem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 101 usg. Ze względu na powyższe należało orzec jak w sentencji postanowienia.