II SA/Bd 1125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. nad N. z dnia [...] nr [...] w częściach odmawiających przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie pierwszym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz N. nad N., na podstawie art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9, art. 20 ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 3 i 5, art. 47 ust. 1 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), przyznał wnioskodawczyni M. P. zasiłek rodzinny na dziecko do lat 5 – A. B. P., oraz odmówił przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia ww. dziecka, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że matka dziecka – M. P. nie spełniła ustawowego warunku przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka tj. wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, gdyż pod taką opieką pozostawała od 27 tygodnia ciąży, co wynika z przedłożonego przez nią zaświadczenia lekarskiego dołączonego do wniosku. Od tej decyzji M. P. wniosła odwołanie, w którym przyznając, iż pozostawała pod opieką lekarską dopiero od 27 tygodnia ciąży, wyjaśniła że przyczyną tego stanu rzeczy było powzięcie przez nią przypuszczeń o zajściu w ciążę dopiero w 24 tygodniu ciąży, gdyż jej wiek (45 lat) oraz braku objawów charakterystycznych dla zajścia w ciążę (np. ruchy płodu), utwierdzał ją do tego momentu w przekonaniu, że weszła ona w okres klimakterium. Odwołująca powołała się także na trudną sytuację materialną. W związku z powyższym wniosła o pozywane rozpatrzenie jej odwołania w kwestii przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu ww. odwołania, na podstawie art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedstawione przez odwołującą okoliczności, jakkolwiek bardzo dla niej trudne, nie mogą być przedmiotem rozważań organu i tym bardziej stanowić przesłanki rozstrzygnięcia, wbrew brzmieniu obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Organ podkreślił przy tym, że ustawodawca określając przesłanki od realizacji których zależy rozstrzygnięcie wniosku strony, nie pozostawił organom orzekającym w tych sprawach żadnego luzu decyzyjnego, czyli tzw. uznania administracyjnego. W związku z tym organ stwierdził, że fakt pozostawania przez odwołującą pod opieką medyczną od 27 tygodnia ciąży, stanowi o braku realizacji przesłanki pozostawania kobiety pod opieka medyczną od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu, określonej w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skoro zaś orzekając o przyznaniu lub odmowie wnioskowanego świadczenia, jest związany wprost brzmieniem powołanego przepisu prawa, to tym samym nawet bardzo trudna sytuacja materialna rodziny, nie uprawnia do odmiennego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, M. P. powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, i wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej skargi poprzez zastosowanie luzu decyzyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy nie pozwalał na uwzględnienie odwołania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Wskazać należy, że przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą Burmistrz N. n. N. przyznał skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko i jednocześnie odmówił przyznania prawa do dodatku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca zakwestionowała podjęte w sprawie rozstrzygnięcia w części, w której odmówioną jej prawa do dodatku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływana też jako "ustawa"). Zgodnie z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, w tym więc i dodatek z tytułu urodzenia dziecka. W myśl zaś art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy dodatek z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 1.000 zł przysługuje jednorazowo matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jednym z warunków przyznania ww. świadczenia jest udokumentowanie stosownym zaświadczeniem faktu pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 i 7 ustawy). Wymaga podkreślenia, że przywołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 ustawy zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W myśl treści art. 18 ustawy nowelizującej wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. Jednakże po czasowym obowiązywaniu przywołanej nowelizacji (1 listopad 2009 r. – 30 marca 2010 r.), wprowadzającej dodatkową restrykcję w prawie otrzymania omawianej zapomogi, ustawodawca zdecydował się na złagodzenie skutków nowelizacji, odraczając na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301) obowiązek stosowania przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z treścią powołanego artykułu, dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługują po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Bezsporne zatem jest, że na podstawie tego przepisu nastąpiło "zawieszenie" do dnia 31 grudnia 2011 r. obowiązku (wynikającego z art. 9 ust. 6 i 7 ustawy) legitymowania się przez kobietę, która urodziła dziecko, zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. W świetle poczynionych uwag zauważyć należy, iż dziecko skarżącej urodziło się w dniu [...], a zatem już w dacie nieobowiązywania przepisu "zawieszającego" wymóg posiadania zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną, nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pamiętać jednakże należy, iż ciąża trwa 9 miesięcy kalendarzowych (około 280 dni, 40 tygodni). Choć w praktyce okres ten może być inny, nie można nie dostrzec, iż w przypadku skarżącej, ów okres 10 tygodniowy mógł potencjalnie upływać w momencie obowiązywania przepisu "zawieszającego" wymóg posiadania zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, gdyż przyjmując chociażby uśrednione okresy przebiegu ciąży, w dniu 1 stycznia 2012 r. skarżąca znajdowała się w 14 tygodniu ciąży, a brak jest dowodu przeciwnego, wskazującego na wpływ czynników uniemożliwiających przyjęcie powyższego sposobu obliczeń terminów. Ustalenie to prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że określonego w art. 9 ust. 6 ustawy wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, nie można odnosić w stosunku do skarżącej. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z którym wydawanie przez lekarzy zaświadczeń zawierających informację dotyczącą daty wizyty lekarskiej w zestawieniu z okresem ciąży, dotyczy wyłącznie kobiet znajdujących się od dnia 1 stycznia 2012 r. w dziesiątym tygodniu ciąży, bowiem do dnia 31 grudnia 2011 r. stosowanie art. 9 ust. 6 ustawy było zawieszone (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 397/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 564/12). Bezsporne bowiem jest, iż do dnia 31 grudnia 2011 r. brak było podstawy prawnej do ubiegania się przez ciężarną o potwierdzenie sprawowania opieki medycznej już od 10 tygodnia ciąży, co wynika wprost z art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym Sąd podtrzymuje wyrażoną w przywołanym orzecznictwie tezę, iż odmienna interpretacja treści art. 9 ust. 6 i 7 ustawy oraz art. 3 powołanej ustawy z dnia 5 marca 2010 r. prowadziłaby do sytuacji naruszenia zasady lex retro non agit. Skoro bowiem przepis art. 9 ust. 6 ustawy nie obowiązywał w czasie gdy skarżąca była w 10 tygodniu ciąży, a w czasie tym dla uzyskania dodatku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka wystarczyło przedłożenie zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży, to nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia stosownego zaświadczenia dotyczącego okresu, gdy zaświadczenie takie nie było wymagane do otrzymania stosownego uprawnienia, stanowi naruszenie ww. zasady nie działania prawa wstecz. W kontekście powyższego wymaga zaznaczenia, że w orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa ugruntowane jest stanowisko, iż nie można utożsamiać okresu "obowiązywania przepisu" z okresem, w którym może i powinien być on stosowany. Utrata mocy obowiązującej danego przepisu nie oznacza wykluczenia możliwości jego zastosowania w przyszłości, co do oceny faktów (zachowań) zaistniałych w dacie obowiązywania tego przepisu. Za przepis zachowujący moc obowiązującą należy więc uznać taki, który jakkolwiek został derogowany, to nadal ma zastosowanie do ustalenia skutków zdarzeń zaistniałych w czasie jego obowiązywania. Dalsze obowiązywanie treści uchylonej normy prawnej jest ograniczone do stanów faktycznych powstałych do momentu wejścia w życie regulacji uchylającej i nie obejmuje nowych stanów faktycznych powstałych po tym momencie (uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 15/95, OTK ZU 1996, z. 2, poz. 13, uchwała SN z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 29/03, OSNC 2004, nr 4, poz. 50; M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Wydawnictwo Lex, Warszawa 2011, s. 174). Ocena, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy i charakter przepisów podlegających zmianie. Obowiązkiem organów administracji stosujących prawo jest przy tym rozważenie skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca wyłącznie w przypadku, gdy "przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki". Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych albo – w przypadku braku regulacji ustawowych – przyjęte przez organ administracji w drodze wykładni reguły intertemporalne, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Stwierdzić zatem należy, że przyjęcie w niniejszej sprawie odmiennej, niż prezentowana wykładni powyższych przepisów i uznanie, że skarżąca obowiązana była - w celu uzyskania przedmiotowego świadczenia – przedstawić zaświadczenie, o jakim mowa w art. 9 ust. 6 i 7 ustawy, prowadziłoby w ocenie Sądu do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych i zasady nieretroakcji prawa, a także stałoby w sprzeczności z treścią przepisu art. 18 Konstytucji RP, stanowiącego, iż macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym więc należy skonstatować, że obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, nie dotyczy kobiet, które w 10 tygodniu ciąży znajdowała się przed dniem 1 stycznia 2012 r.. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.