II SA/Bd 1136/13

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego P. A. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad synem M. K., legitymującym się orzeczeniem o znaczonym stopniu niepełnosprawności datowanym od dnia [...] (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] i [...]), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytaczając przesłanki prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (ust. 1) stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiła ustawowa przesłanka nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci rezygnacji z zatrudnienia, gdyż strona ostatnio była zatrudniona w okresie od [...] do [...] na umowę na czas określony, która to wygasła z upływem czasu, na który została zawarta. Od [....] do [....] wnioskodawczyni była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w N. jako osoba bezrobotna, od [....] do dnia [....] była uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych, natomiast od [...] do [...] miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu, w tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad synem, która to okoliczność jest niezbędna do przyznania przedmiotowego świadczenia, gdyż w chwili złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i wyrejestrowania się z PUP, tj. [...] nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. Od powyższej decyzji J. K. wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła organowi I instancji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołująca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu jest osobą rezygnującą z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej, jako że konieczność sprawowania stałej opieki nad synem, który uległ wypadkowi komunikacyjnemu spowodowała, że nie ubiegała się o przedłużenie umowy o pracę i tym samym zrezygnowała z niej. Dlatego też, w okolicznościach sprawy, rozwiązanie umowy o pracę z upływem czasu, na który umowa została zawarta jest w jej ocenie równoznaczne z rezygnacją z dalszego zatrudnienia To bowiem bardzo ciężki wypadek samochodowy syna i konieczność sprawowania nad nim stałej opieki już od momentu powrotu jego ze szpitala stanowiły przyczynę rezygnacji z pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa) w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organ I instancji o nie wystąpieniu w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślając, że wnioskodawczyni zatrudniona była do [...] i że umowa o pracę strony, jak wynika ze świadectwa pracy, ulegała rozwiązaniu wskutek upływu czasu, na jaki została zawarta SKO stwierdziło, że taka podstawa rozwiązania umowy o pracę nie pozwala na uznanie, że strona zrezygnowała z zatrudnienia. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że okoliczność niepodejmowania przez wnioskodawczynię pracy (a więc okres pozostawania osobą zarejestrowaną w PUP jako osoba bezrobotna) nie ma znaczenia w sprawie, gdyż 16a ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jedynie o rezygnacji z zatrudnienia, a nie o niepodejmowaniu go. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca potrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz jego argumentację szczegółowo opisując sytuację zdrowotną syna od momentu ulegnięcia wypadkowi samochodowemu do chwili obecnej i wskazując przy tym na sprawowaną przez nią w tym okresie intensywną opieką nad synem. Skarżąc podkreśliła, że od momentu wypadku w czasie, gdy była jeszcze zatrudniona na podstawie umowy o pracę, zmuszona była korzystać ze zwolnień lekarskich i urlopu wypoczynkowego, gdyż w związku z ciężkim stanem zdrowia syna nie była w stanie pracować i musiała sprawować nad nim opiekę. W konsekwencji tego musiała zrezygnować z wykonywania pracy, do czego przychylił się jej pracodawca, który znając jej sytuację, zwolnił ją umożliwiając tym samym nabycie przez nią prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącej, gdyby nie wypadek syna i konieczność sprawowania nad nim stałej opieki, nadal kontynuowałaby zatrudnienie u dotychczasowego pracodawcy. W tym okolicznościach nie było zatem w jej ocenie podstaw do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia, gdyż spełniła ona przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca wskazała ponadto na ciężą sytuację materialną rodziny, wysokie koszty leczenia syna oraz konieczność dalszego sprawowania nad nim opieki i jego rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak p.p.s.a.), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [....], mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów o niespełnieniu w sprawie wskazanej przesłanki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do kwestii, czy skarżąca spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Biorąc pod uwagę przedmiot sporu wyjaśnić należy, że świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. I tak w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym osoby wnioskującej o to świadczenie jest wymóg aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród podmiotów wymienionych w tym przepisie (art. 16a ust. 8), w stosunku do których przedmiotowe świadczenie zostało wyłączone, nie wymienia się osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. W przedmiotowej sprawie orzekające organy nie przyznały skarżącej przedmiotowego świadczenia powołując się na brak spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Stanowisko to oparły na ustaleniu, że umowa o pracę skarżącej uległa rozwiązaniu na skutek upływu czasu, na jaki została zwarta (tak SKO), oraz na stwierdzeniu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudniania w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. w dniu [...] (tak organ I instancji). W ocenie Sądu przywołane stanowisko organów nie uzasadniało w okolicznościach sprawy twierdzenia, iż skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Istotą i celem specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak wynika z przytoczonych przepisów, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, które rezygnują z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczność sprawowanie opieki jest więc nierozerwalnie związana z rezygnacją z zatrudnienia i stanowi wyłączny jej powód. Choć pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostało przez niego zdefiniowane, nie sposób tracić z pola widzenia przy jego interpretacji wskazanego celu tegoż świadczenia, a taki stanowi przyznania rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Immanentnym elementem rezygnacji z zatrudnienia jest zatem konieczność sprawowania opieki. Bezsprzecznie ani wśród przesłanek pozytywnych ani negatywnych prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2) nie określa się sposobu rezygnacji z zatrudnienia, w tym więc i formy i podstawy rozwiązania umowy o pracę jako warunku uznania, że rezygnacji z zatrudnienia miała w danym wypadku miejsce. Innymi słowy, ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego sposobu i przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Skoro tak, to nie można a priori przyjąć, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że rozwiązanie umowy o pracę z upływem okresu, na jaki została ona zawarta oznacza brak rezygnacji z zatrudnienia. Formalny aspekt zakończenia stosunku pracy nie determinuje przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Sposób rozumienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia jako warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien przede wszystkim uwzględniać istotę i cel specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym zaś jest rezygnacja z pracy z uwagi na konieczność sprawowanie opieki. W toku postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organy powinny zatem ustalić, czy osoba występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia w momencie rezygnacji z aktywności zawodowej znajdowała się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja, w dalszym ciągu mogłaby ona wykonywać pracę, z której to zrezygnowała w związku z zaistniałą potrzebą sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sprawie takich ustaleń zabrakło, tymczasem z akt sprawy wynika, że w okresie wykonywania przez skarżącą umowy o pracę syn jej uległ ciężkiemu wypadkowi samochodowemu i że to nagłe zdarzenia było powodem niemożności świadczenia przez nią pracy już w czasie trwania umowy o pracę. Korzystała ona zatem w tym okresie ze zwolnień lekarskich i urlopu wypoczynkowego, a następnie jak wynika z jej wyjaśnień- na jej prośbę rozwiązano z nią umowę o pracę, wskazując w świadectwie pracy jako podstawę rozwiązania art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy. W świetle tego nie ulega wątpliwości, że to konieczność sprawowania opieki nad synem spowodowana ciężkim wypadku samochodowym któremu on uległ, a mającym miejsce w czasie trwania umowy o pracę skarżącej, była jedynym i wyłącznym powodem zaprzestania świadczenia przez nią pracy już w czasie trwania umowy o pracę, a następnie ostatecznej z niej rezygnacji. To zaś że umowa o pracę skarżącej została rozwiązana w ramach takiej, a nie innej ustawowej przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie ma i może mieć, w okolicznościach sprawy, przesądzającego znaczenia dla oceny zaistnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Ustalenie tej przesłanki bowiem musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy, w tym przede wszystkim, jak podkreślono to wyżej, winno uwzględniać istotę specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Orzekające organy nie zbadały jednak w tym świetle przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o istotnym naruszeniu w sprawie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, i co doprowadziło w efekcie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym iż, skarżąca w następstwie rozwiązania umowy o pacę zarejestrowała się w PUP jako osoba bezrobotna, po czym z upływem okresu zasiłkowego na skutek złożonego wniosku uzyskała świadczenie pielęgnacyjne, które poprzedzało przedmiotowy wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy, wskazać należy, że ustawodawca nie pozbawił osób bezrobotnych i zarejestrowanych w urzędach pracy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o czym świadczy treść art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Osobę bezrobotnym, zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013, poz. 674) cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, a uzyskanie przez taką osobę świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozbawia ją statusu osoby bezrobotnej, w tym więc i immanentnej cechy statusu osoby bezrobotnej w postaci gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W konsekwencji przyznanie takiego świadczenia pozbawia taką osobę możliwości uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak też specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13; wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 584/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tak więc również i rozpatrzenie sytuacji skarżącej z perspektywy posianego przez nią po rozwiązaniu umowy o pracę status osoby bezrobotnej, który to status strona utraciła w związku z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozwala na przyjęcie z góry, że nie spełniła ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Wobec powyższego stwierdzając, że w sprawie orzekające organy nie wyjaśniły w sposób prawidłowo przyczyny rezygnacji skarżącej z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, nie budzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia wskazanych w uzasadnieniu wyroku.