II SA/Bd 1139/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. II SA/Bd 1139/17 UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia [...] 2017 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446; ze zm.), art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DZ.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), odwołał bez wypowiedzenia E. T. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum [...]. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że przyczyną odwołania było przekroczenie uprawnień, niedopełnienie obowiązków i długotrwałe działanie na szkodę interesu publicznego i prywatnego przez wyżej wymienioną, polegające na : 1) wielokrotnym opuszczaniu lekcji i poleceniu pracownikom, niebędącym nauczycielami (sekretarki, sprzątaczki) pilnowanie dzieci w klasie specjalnej w trakcie godzin lekcyjnych, które miała obowiązek przeprowadzić; 2) naruszeniu regulaminu pracy w zakresie godzin rozpoczynania i kończenia pracy pracowników sekretariatu w miesiącach wrzesień i październik każdego roku oraz wykorzystywaniu tych pracowników w czasie godzin pracy i po pracy do załatwiania jej spraw prywatnych, np. noszenia do jej domu obiadów dla syna oraz dla siebie, załatwiania spraw w banku, na poczcie, w aptece; 3) naruszeniu przepisów prawa pracy poprzez wydawanie poleceń służbowych, nakazujących wykonywanie przez pracowników czynności wykraczających poza ich obowiązki służbowe, np. zlecanie pisania prac na studia licencjackie dla jej syna; 4) postępowaniu wobec pracownic sekretariatu noszące znamiona mobbingu i naruszenia zasad współżycia społecznego, w sposób regularny, od kilku lat, a polegające na: zastraszaniu, manipulowaniu i poniżaniu pracowników sekretariatu w obecności innych pracowników, dyskredytowaniu ich wiedzy i umiejętności, co wywołało u nich rozstrój zdrowia, powodujący konieczność leczenia; 5) kierowaniu gróźb bezprawnych w stosunku do pracownika, że go "zniszczy" za zawiadomienie organu prowadzącego, wypowiedziane do Sekretarza Gminy. W ocenie organu powyższe okoliczności przemawiały za uznaniem, że dalsze pełnienie przez Panią E. T. funkcji Dyrektora Gimnazjum zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem wychowawczym, moralnym i negatywnie wpływa na atmosferę w szkole. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe zarządzenie Wojewoda wniósł o stwierdzenie jego nieważności podnosząc, że żadna z podanych przez Burmistrza okoliczności nie może być zakwalifikowana do katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków, mogących być przyczyną odwołania dyrektora szkoły, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Wojewody zarzucane Dyrektorowi Gimnazjum działania lub zaniechanie nie spowodowały zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania tej szkoły, w szczególności w zakresie realizacji procesów kształcenia, wychowania i działalności opiekuńczej. Nie destabilizowały one też działania przedmiotowej placówki oświatowej. Wojewoda zwrócił też uwagę, że podnoszone w zarządzeniu okoliczności nie miały charakteru nagłego, lecz były rozciągnięte w czasie od 2010 r. do 2017 r. Skutki naruszeń, o których mowa w kwestionowanym akcie, mogły być, zdaniem skarżącego, wyeliminowane w drodze podjęcia wobec dyrektora innych działań dyscyplinujących. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że jego zdaniem przyczyny odwołania p. E. T. miały charakter obiektywny, wpływający na funkcjonowanie Szkoły. Wyżej wymienionej zarzucono naganne działania wobec podwładnych noszące znamiona mobbingu oraz niewłaściwe zachowania wobec uczniów – powierzanie pilnowania dzieci z klas specjalnych osobom niebędącym nauczycielami i nieposiadającym wymaganych prawem kwalifikacji. Powyższe przyczyny odwołania, jak i pozostałe, wskazane w kwestionowanym zarządzeniu, wpływały, zdaniem Burmistrza, na funkcjonowanie placówki oświatowej. Burmistrz podniósł też, że wydając zaskarżony akt oparł się na obszernym materiale dowodowym, a nie tylko na oświadczeniach pracownika Szkoły. Podkreślił też, że zachowanie p. E. T., jako dyrektora szkoły było wysoce nieetyczne i niezgodne z prawem oraz że wszystkie zdarzenia stanowiące podstawę jej odwołania były działaniami umyślnymi, a skutków tych naruszeń nie można było wyeliminować w drodze podjęcia wobec dyrektora szkoły innych działań dyscyplinujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Zaskarżone zarządzenie wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) i stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, w związku z czym jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r. I OSK 933/10, Lex nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10, Lex nr 745066). Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy kwalifikatora "szczególnie" oznacza zawężenie zastosowania przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu omawianego przepisu, będzie nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2330/16 i z 25 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 2018/10, dostępne w CBOSA). Podkreślić należy, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zostały spełnione mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że konieczne jest prawidłowe uzasadnienie aktu odwołującego danego nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Organ winien w nim szczegółowo wskazać zarzucane dyrektorowi szkoły nieprawidłowości, dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia i mające oparcie w zebranym materiale dowodowym, a także wykazać w czym przejawiał się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art.7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11). W niniejszej sprawie Burmistrz jako okoliczności uzasadniające zwolnienie Dyrektor Szkoły w trybie omawianego przepisu wskazał: 1) wielokrotne opuszczanie przez Dyrektor lekcji i poleceniu pracownikom, niebędącym nauczycielami pilnowania dzieci w klasie specjalnej w trakcie godzin lekcyjnych, które miała obowiązek przeprowadzić; 2) naruszenie regulaminu pracy w zakresie godzin rozpoczynania i kończenia pracy pracowników sekretariatu w miesiącach wrzesień i październik każdego roku oraz wykorzystywanie tych pracowników w czasie godzin pracy i po pracy do załatwiania jej spraw prywatnych; 3) naruszenie przepisów prawa pracy poprzez wydawanie poleceń służbowych, nakazujących wykonywanie przez pracowników czynności wykraczających poza ich obowiązki służbowe, 4) postępowanie wobec pracownic sekretariatu noszące znamiona mobbingu i naruszenia zasad współżycia społecznego, w sposób regularny, od kilku lat, a polegające na: zastraszaniu, manipulowaniu i poniżaniu pracowników sekretariatu w obecności innych pracowników, dyskredytowaniu ich wiedzy i umiejętności, co wywołało u nich rozstrój zdrowia, powodujący konieczność leczenia; 5) kierowanie gróźb bezprawnych w stosunku do pracownika szkoły. Poza przedstawieniem powyższych zarzutów, mających świadczyć w ocenie organu o tym, że dalsze pełnienie stanowiska przez E. T. będzie zagrażało interesowi szkoły, Burmistrz nie dokonał ich przekonywującego omówienia w kontekście, istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadniającego niezwłoczne zwolnienie wyżej wymienionej. Ograniczył się natomiast do ogólnych stwierdzeń o "negatywnej atmosferze w szkole" oraz o "destabilizacji pod względem wychowawczym i moralnym". Stwierdzić należy w związku z tym, że organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie E. T. z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Jak słusznie zauważył Wojewoda formułując zarzuty pod adresem wyżej wymienionego zarządzenia, Burmistrz oparł się w zasadzie jedynie na wyjaśnieniach pracownika szkoły, którego miały dotyczyć przypadki mobbingu ze strony Dyrektor Szkoły. Wskazywana przez Burmistrza notatka Sekretarza Gminy może potwierdzać, co najwyżej, że sytuacja opisana w niej miała miejsce, lecz nie dowodzi sama w sobie, że zaistniały okoliczności uzasadniające zwolnienie E. T. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Załączone zaś do akt wydruki wiadomości z poczty elektronicznej i informacje o stanie zdrowia pracownika Szkoły nie stanowią dowodu, że podnoszone zarzuty w stosunku do Dyrektor Szkoły miały miejsce, a tym bardziej, że konieczne było natychmiastowe pozbawienie jej pełnionej funkcji. Wbrew twierdzeniom Burmistrza zebrany materiał dowodowy nie potwierdza w sposób wystarczający stawianych Dyrektor Szkoły zarzutów. Organ wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę nie wykazał, by zarzuty te zostały potwierdzone przez świadków. Nie zebrawszy zaś innych dowodów niż wyjaśnienia pracownika skonfliktowanego z Dyrektor szkoły, organ powinien był skonfrontować wyżej wskazanego pracownika z Dyrektor Szkoły, lub przynajmniej umożliwić E. T. ustosunkowania się na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej do jej zarzutów, co nie miało miejsca ze względu na zgłoszone problemy zdrowotne Dyrektor Szkoły i związaną z nimi niezdolność do pracy i stawienia się na posiedzeniu Komisji. W ocenie Sądu, postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty dotyczące współpracy dyrektora z pracownikami, nawet gdyby znajdowały potwierdzenie w materiale dowodowym, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi – istnieje tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA z 22 listopada 2016 r. I OSK 1592/16, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konflikty w pracy i skargi na pracodawcę nie są bowiem okolicznościami wyjątkowymi i jako takie mogą co najwyżej stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art. 38 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy. Ponadto organ nie wykazał, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Burmistrza okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż, jak twierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, trwają od 2010 r. Zebrany materiał dowodowy nie daje również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły, a pracownikami, powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora. Powyższe, w ocenie Sądu świadczy o tym, że stwierdzone uchybienia nie wymagały natychmiastowego działania i zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez Dyrektor Szkoły, które wymagałyby natychmiastowego zwolnienia jej ze stanowiska. Funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia zarządzenia wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu aktu okoliczności nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Okoliczności, na które powołuje się organ mogły, co najwyżej, ewentualnie stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w normalnym trybie, a więc na koniec roku szkolnego. Mając powyższe uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.