II SA/Bd 114/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może podlegać wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. J. kwotę w wysokości 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" na działce nr [...] w S.. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] złożył J. J. w piśmie z dnia 27 grudnia 2004 r. zarzucając, iż praca projektowanej stacji bazowej przekraczać będzie dopuszczalną gęstość mocy promieniowania elektromagnetycznego odczuwalnego na jego działkach o nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne. Ponadto zdaniem odwołującego się przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko zasięgi stref promieniowania i jego wartości zostały opracowane tylko na podstawie wyliczeń teoretycznych a zawarte w nim sformułowanie, iż praca stacji "nie powinna stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi" nie wyklucza powstania takiego zagrożenia. Dodatkowo argumentuje, iż lokalizacja inwestycji spowoduje obniżenie wartości handlowej działek m.in. przez ograniczenie możliwości inwestycyjnych (np. wiatraki energetyczne, silosy zbożowe, młyny) a przez to wpływa na ograniczenie praw właścicielskich do dysponowania nieruchomością. Zwraca też uwagę na wadę formalną decyzji – brak prawidłowego oznaczenia organu uprawnionego do jej wydania. Decyzją z [...] 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że nie znajduje podstaw prawnych do jej uchylenia. W szczególności zdaniem Wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej wydana została w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy spełnieniu wszystkich wymaganych prawem procedur oraz pozytywnych opinii i uzgodnień projektu budowlanego. Organ wywodzi, iż z raportu oddziaływania na środowisko (stanowiącego podstawę do wydania decyzji z [...] 2004 r. nr [...] uzgadniającej projekt budowlany tej stacji w zakresie ochrony środowiska) wynika, że nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, a obszar promieniowania, w którym będzie przekroczona dopuszczalna wartość gęstości mocy tj. o 0,1 W/m² wystąpi w wąskim kanale wolnej przestrzeni na wysokości powyżej 41 m., a więc w obszarze niedostępnym dla ludności. Przeczy to twierdzeniom o ograniczeniu możliwości zagospodarowania działki. W ocenie Wojewody, strefa ograniczonego użytkowania określa obszar, w którym występuje szkodliwe oddziaływanie różnych czynników fizycznych i chemicznych na przebywających w nim ludzi i jednocześnie dodaje, że taka strefa na nieruchomości odwołującego nie występuje. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, J. J. wskazał na szereg jej wad prawnych i faktycznych, zarzucając m.in. wydanie jej z naruszeniem 107 § 3 K.p.a. czyli błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz art. 7 K.p.a. – niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy bez jednoczesnego uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący zarzucił też organowi nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego, naruszając tym samym dyspozycję art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja uwzględnia tylko interesy inwestora, pomija zaś interesy strony skarżącej oraz "dużej grupy społeczności lokalnej". Poza tym skarżący podnosił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje stanowiska organu w stosunku do wysuniętych przez niego następujących zarzutów: 1) co do oceny oddziaływania obiektu na środowisko oraz podania czy konkretne urządzenia są dopuszczone do stosowania w Polsce, 2) sprzeczności pomiędzy decyzją I instancji wskazującą, że działki skarżącego leżą w obszarze oddziaływania obiektu a decyzją II instancji stwierdzającą, że żadne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nie występują pomimo, iż skarżący wskazuje na brak możliwości budowy na jego nieruchomości obiektów wysokich np. młynów, silosów i.t.p. 3) nie wskazania organu, który wydał decyzję w I instancji. Skarżący zwrócił też uwagę na braki i uchybienia występujące w dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, co jego zdaniem dyskwalifikuje tę dokumentację jako projekt budowlany wymagany przepisem art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Nie podzielając zarzutów skarżącego wskazał, że raport o oddziaływaniu na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej jednoznacznie wskazuje, że nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, a więc również w przyległym obszarze nieruchomości skarżącego. Jako bezpodstawny uznaje zarzut nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co miałoby uniemożliwiać skarżącemu wypowiedzenie się i zgłoszenie żądań, bowiem w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy administracyjnej odbytej w dniu 17 lipca 2003 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W rozprawie tej skarżący brał udział, co potwierdza sporządzony protokół, złożył też oświadczenie o nie wyrażaniu zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy podkreślił też, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się już od 2003 r. z pełnym dostępem skarżącego. Organ przyznał, iż dokumentacja budowlana (projekt wraz z załącznikami) wykazuje niewielkie niedociągnięcia, jednak nie przesadzają one jego zdaniem o dyskwalifikacji tej dokumentacji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 305/05 oddalona została skarga J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...] " na działce nr [...] w Ś. Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się w wydanych decyzjach naruszenia art. 7 i 10 k.p.a. przyjmując, że skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a stan faktyczny sprawy wykazywał się niskim stopniem złożoności. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż raport oddziaływania na środowisko sporządzony został na podstawie danych dostarczonych przez inwestora, bez zbadania czy urządzenia dla oceny oddziaływania, których opracowany był raport, zostały dopuszczone do stosowania na terenie Polski i czy odpowiadają one wymaganiom stawianym im przez właściwe przepisy. Zdaniem Sądu autorzy raportu sformułowali jednoznaczne wnioski, że stacja telefonii komórkowej nie będzie wywoływać przekroczenia dopuszczalnych norm w strefie przebywania ludzi. Na etapie pozwolenia na budowę określane są jedynie obowiązujące parametry urządzeń, które stanowią przedmiot decyzji. Żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organy architektoniczno-budowlane obowiązku badania, czy konkretne urządzenie, które inwestor zamierza instalować, jest dopuszczone do stosowania na terenie kraju. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. określało dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Istotne jest, więc określenie mocy projektowanych urządzeń, gdyż tylko takie precyzyjne urządzenia inwestor może wybudować. Określenie mocy urządzenia w projekcie budowlanym determinuje określony stopień w zakresie ochrony środowiska. Niedostatki w dokumentacji, zdaniem Sądu, nie są takiej wagi, aby przesądzały o zdyskwalifikowaniu projektu jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Sąd również nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż projektowana inwestycja narusza interes prawny skarżącego, gdyż w momencie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim, które zalicza do obszarów chronionego krajobrazu [...]. Od wyroku tego wniósł skargę kasacyjną w imieniu J. J. radca prawny J. K.. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi: ← naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie - art. 11 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; ← naruszenie przepisów § 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie zakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim; ← naruszenie przepisów o postępowaniu polegających na naruszeniu art. 145 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powołał się na przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody T. z [...] 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu w województwie toruńskim oraz reorganizacja zarządzania parkami krajobrazowymi i obszarami chronionego krajobrazu, rozporządzenie nr [...] z dnia [...] 1999 r., którym został ustalonyi ogłoszony wykaz aktów prawa miejscowego na terenie województwa [...] lub jego części [...] oraz nr [...] z dnia [...] 2004 r., którym to ustalone zostały zakazy obowiązujące w obszarach chronionego krajobrazu [...] i nr [...] z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] Wojewody [...]. Z rozporządzeń tych wynika, że istnieje nieprzerwanie obszar [...]. Dla obszaru tego istnieje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a więc również projektowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 305/05 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu II instancji Sąd l instancji błędnie w uzasadnieniu wyroku powołał się na przepisy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2004 r., które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania, pomijając przepisy rozporządzenia [...] z dnia [...] 2004 r., które dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miały zasadnicze znaczenie. Następnie pismem z 20 marca 2007 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Ś. wniósł o oddalenie skargi, gdyż jego zdaniem, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany nie została wydana wbrew przepisom rozporządzenia wojewody Nr [...], albowiem zakaz określony w § 2 pkt 2 tego rozporządzenia dotyczy przedsięwzięć, które faktycznie oddziaływają na środowisko, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał ponadto ww. wskazanym piśmie, że z wykonanego w niniejszej sprawie raportu oddziaływania na środowisko szkodliwy wpływ inwestycji polegającej na budowie wieży telefonii cyfrowej na środowisko jest znikomy, ograniczony do przestrzeni kilku metrów na znacznej wysokości. Z raportu wynika również, że nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w obrębie stacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany był wskazaniami wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., zgodnie z którym dla prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji niezbędne jest ustalenie czy planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na [...], gdyż na tym obszarze obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpatrywanym przypadku faktem bezspornym jest, iż stacje bazowe telefonii komórkowej zakwalifikowane są do grupy tych mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym zmierzając do ustalenia na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Co oczywiste, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSANAPiUS 1995/7/83). Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że okolicznością o podstawowym znaczeniu determinującą dalszy przebieg postępowania było ustalenie czy, zamierzone przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach obszaru chronionego krajobrazu [...]. Jeżeli taka okoliczność zostałaby potwierdzona to zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] obowiązywałby na nim całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak wyjaśnienia tej okoliczności stanowi istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej i mógł wywrzeć wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Za nieuzasadniony należy natomiast uznać zarzut pełnomocnika uczestnika postępowania Gminy Ś., a odnoszący się do faktycznego minimalnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W art. 51 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest bowiem mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie o tym które faktycznie taki wpływ wywierają. W związku z tym o zaliczeniu do tej kategorii decyduje rodzaj przedsięwzięcia, a nie skala uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem. Również zarzut odnoszący się do prawidłowości przyjęcia rozporządzenia wyznaczającego obszary chronionego krajobrazu nie są uzasadnione w tym postępowaniu. W tej konkretnej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bowiem pozwolenie na budowę, a nie zachowanie wymagań formalnych w procesie tworzenia prawa miejscowego, która może stanowić przedmiot kontroli w osobnym postępowaniu. Również zarzut uczestnika postępowania P. o wykonaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę nie może zasługiwać na uwzględnienie. Sądy administracyjne badają prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania i ewentualne zmiany w stanie faktycznym lub prawnym, które zaistniały po tej dacie nie mogą być brane pod uwagę. Dlatego też mając na uwadze powyższą okoliczność Sąd na podstawie art. 151 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokonać ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.